Законодательство субъекта Российской Федерации

• 1. Система нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации
• 2. Актуальные проблемы правового регулирования по принятию и регистрации уставов

• Список использованных источников

  и литературы

1. Система нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации

В юридической литературе немало исследований посвящено правовым актам субъектов РФ См.: Антонова Н.А. Органы местного самоуправления: нормативные правовые акты: Науч.-практич. пособие. М., 2009; Баранов В.М., Леонтенков А.В. Муниципальные правовые акты в системе источников российского права: Монография. Н. Новгород, 2009; Быкова Л.А. Место и роль муниципальных правовых актов в системе источников российского права // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 11. С. 22 — 27; Лукьянов В.А., Соловьев С.Г. Муниципальный правовой акт: проблемные вопросы теории и практики // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. № 5. С. 10 — 12; Правовое обеспечение местного самоуправления. Сфера ведения представительного органа муниципального образования: Учеб. пособие для преподавателя / Под общ. ред. М. А. Якутовой. М.: АНХ, 2012. С. 576 — 600; Самович Ю.В., Коняхин В.Г. К вопросу о правовой природе актов представительных органов муниципальных образований // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2011. № 2. С. 9 — 12 и другие.. Проблема привлекала и продолжает привлекать внимание российских ученых. Однако есть все основания полагать, что теория муниципальных правовых актов будет активно разрабатываться и в будущем. Это связано, во-первых, с исключительной прикладной значимостью данной тематики, а во-вторых, с наличием большого числа спорных вопросов, которые не находят своего единообразного решения в юридической науке, что сказывается на состоянии законодательства и практики его реализации. К числу таковых относится, например, проблема разграничения муниципальных нормативных и ненормативных правовых актов. Отсутствует ясность и по вопросу о сущности муниципальных правовых актов и муниципального правового регулирования в целом. Следует назвать в числе острых, злободневных, требующих научного обоснования проблематику пределов муниципального правотворчества, достижения баланса в системе правового регулирования России, предполагающей федеральное, региональное и муниципальное юридическое опосредование общественных отношений. Вызывает вопросы характеристика муниципальных правовых актов в качестве системного образования.

Правотворчество на местах в той или иной форме насчитывает весьма продолжительную историю. Учреждение государством местных органов власти и наделение их соответствующими полномочиями объективно требуют также осуществления последними правотворческой функции. «Правотворчество, — пишет А. А. Сергеев, — имманентное полномочие публичной власти, т. е. и государственной, и муниципальной» Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. М., 2009. С. 350. .

Земские учреждения России первоначально не были наделены правом издания обязательных для местных жителей постановлений, однако впоследствии, отмечал Н. М. Коркунов, «для плодотворного осуществления земством возложенных на него задач управления оказалось необходимым наделить его и правом издавать обязательные для местных жителей указы» Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. 2: Часть Особенная. СПб., 1909. С. 533 — 354. .

В советский период развития нашего государства местные Советы и их исполкомы наряду с актами применения права издавали решения, устанавливающие правила общего характера. В литературе в 70-е годы XX в. констатировался значительный рост масштабов нормотворческой работы на местах Авакьян С.А. Правотворчество местных Советов — каковы его пределы? // Размышления конституционалиста: Избранные статьи. М.: Изд-во Моск. ун-та, 2010. С. 40. .

В начале 90-х годов XX в., когда началось реформирование системы власти в стране, право издания решений Советами, а также актов местной администрации предусматривал Закон Российской Федерации от 06.07.1991 г. № 1550−1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации» Закон Российской Федерации от 06. 07.1991 № 1550−1 (ред. от 03. 12.2008) «О местном самоуправлении в Российской Федерации» [Утратил силу] // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1010. .

Термин «муниципальные правовые акты» впервые был использован в ст. 19 Федерального закона от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Федеральный закон от 28. 08.1995 № 154-ФЗ (ред. от 21. 07.2005) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [Утратил силу] // СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 3506., однако его содержания закон не раскрывал.

Действующий в настоящее время Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Федеральный закон от 06. 10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 29. 12.2014) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета. № 202. 08. 10.2003. (далее — ФЗ № 131) отличается более детальным правовым регулированием рассматриваемого вопроса. Он закрепляет легальную дефиницию муниципального правового акта. В главе 7 Закона определена система муниципальных правовых актов и установлены отдельные положения в части принятия и вступления последних в силу.

Из законодательного определения муниципального правового акта следует, что таковой может устанавливать либо изменять общеобязательные правила или иметь индивидуальный характер. Использование разделительного союза «или» означает, что указанными группами исчерпывается объем понятия «муниципальный правовой акт» .

Законодатель, пытаясь обозначить в определении виды муниципальных правовых актов, охватил не весь их диапазон. Говоря языком логики, в определении отражены не все части объема исследуемого понятия Ивлев Ю.В. Логика: Учебник. М., 2010. С. 145 — 146. .

Во-первых, не ясно, к какой группе относить, например, правовые акты об утверждении структуры и штатной численности подразделений местной администрации, положение о комиссиях и иных рабочих органах, об аппарате представительного органа муниципального образования, регламент представительного органа и местной администрации, которые издаются в каждом муниципальном образовании в соответствии с ч.3 — 6 ст. 43 ФЗ № 131.

Юридическая практика категорически не признает их в качестве общеобязательных, определяющих правила поведения для неопределенного круга лиц. Так, Определением Кировского районного суда г. Астрахани от 21.02.2011 г. Определение Кировского районного суда г. Астрахани от 21. 02.2011 г. // http: //kirovsky. ast. sudrf.ru/modules. php? name=sud_delo&srv_num=1&name_op=doc&number=618 499&delo_id=1 540 005&text_number=1. было прекращено производство по делу по заявлению прокурора Астраханской области о признании противоречащим закону нормативного правового акта — решения городской Думы г. Астрахань от 26.11.2010 г., которым была утверждена структура местной администрации. Основанием для вынесения подобного рода решения послужило признание судом оспариваемого акта ненормативным: оно не содержит правовых норм, обязательных для неопределенного круга лиц, не рассчитано на неоднократное применение, не было опубликовано как нормативный правовой акт.

Во-вторых, органами муниципальной власти наряду с актами, устанавливающими либо изменяющими общеобязательные правила поведения (нормативно-правовыми), и актами применения права могут издаваться акты толкования права. Будучи общеобязательными, они не устанавливают каких-либо правил, а нацелены на разъяснение положений действующих уставов муниципальных образований либо правовых актов органов и должностных лиц муниципальной власти. Примером могут служить решение городской Думы г. Глазова Удмуртской Республики от 29.12.2003 г. № 242 «О толковании пятого абзаца пункта 2.1 раздела 2 положения „О резервном фонде органов местного самоуправления г. Глазова“, утвержденного решением городской Думы г. Глазова от 29.04.2003 № 129» Решение Городской Думы г. Глазова Удмуртской Республики от 29. 12.2003 г. № 242 «О толковании пятого абзаца пункта 2. 1 раздела 2 положения „О резервном фонде органов местного самоуправления г. Глазова“, утвержденного решением городской Думы г. Глазова от 29. 04.2003 № 129» // СПС «Консультант Плюс»: база законодательства.; решение муниципального Совета Тутаевского муниципального района Ярославской области от 07.06.2007 г. № 95-п «О толковании пункта 10 статьи 37 Устава Тутаевского муниципального района Ярославской области» Решение муниципального Совета Тутаевского муниципального района Ярославской области от 07. 06.2007 № 95-п «О толковании пункта 10 статьи 37 Устава Тутаевского муниципального района Ярославской области» // СПС «Консультант Плюс»: база законодательства.; решение Собрания депутатов городского округа «Город Йошкар-Ола» от 07.10.2009 г. № 786-IV «О толковании абзаца второго пункта 1.3 Правил благоустройства территории городского округа „Город Йошкар-Ола“, утвержденных решением Собрания депутатов городского округа „Город Йошкар-Ола“ от 14.09.2009 № 752-IV» Решение Собрания депутатов городского округа «Город Йошкар-Ола» от 07. 10.2009 № 786-IV «О толковании абзаца второго пункта 1. 3 Правил благоустройства территории городского округа „Город Йошкар-Ола“, утвержденных решением Собрания депутатов городского округа „Город Йошкар-Ола“ от 14. 09.2009 № 752-IV» // СПС «Консультант Плюс»: база законодательства. .

В российской практике имеют место случаи издания специальных муниципальных правовых актов, устанавливающих правила осуществления официального толкования органами местной власти. В решении Собрания представителей муниципального образования Алексинский район Тульской области от 29.03.2006 г. № 5 (9).22 «Об утверждении Положения «Об официальном толковании нормативных правовых актов собрания представителей муниципального образования Алексинский район» Решение Собрания представителей муниципального образования Алексинский район Тульской области от 29. 03.2006 г. № 5 (9). 22 «Об утверждении Положения «Об официальном толковании нормативных правовых актов собрания представителей муниципального образования Алексинский район» // СПС «Консультант Плюс»: база законодательства. определяются понятие официального толкования, его цели, принципы, пределы, форма правового акта об официальном толковании и пр.

В-третьих, в определении указывается, что муниципальными правовыми актами могут устанавливаться либо изменяться общеобязательные правила. Вместе с тем в юридической науке достаточно давно стало общепризнанным положение, что при издании нормативного акта происходит изменение сферы правового регулирования, которое может заключаться не только в закреплении новых или изменении действующих, но и в отмене устаревших нормативно-правовых предписаний Карташов В.Н. Теория правовой системы общества: Учеб. пособие: В 2 т. Ярославль: ЯрГУ, 2010. Т. 1. С. 270. .

Данный подход отражен и в некоторых действующих нормативных правовых актах. В Законе Московской области от 05.12.2008 г. № 193/2008;ОЗ «О регистре муниципальных нормативных правовых актов Московской области» Закон Московской области от 05. 12.2008 № 193/2008;ОЗ (ред. от 06. 06.2013) «О регистре муниципальных нормативных правовых актов Московской области» (принят постановлением Мособлдумы от 27. 11.2008 № 14/61-П) // Ежедневные Новости. Подмосковье. № 274. 17. 12.2008., например, муниципальный нормативный правовой акт определяется как «муниципальный правовой акт, направленный на установление, изменение или отмену правовых норм (правил поведения), имеет общеобязательное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение» .

К числу недостатков законодательного оформления системы муниципальных правовых актов следует отнести также отсутствие унификации употребляемой в тексте ФЗ № 131 терминологии, которое, в дополнение к изложенным выше дефектам, вносит путаницу в муниципальную практику, порождает юридические ошибки в деятельности органов местного самоуправления.

В тексте ФЗ № 131 используются термины: «акт, устанавливающий либо изменяющий общеобязательные правила» (ч.1 ст.2), «акт, устанавливающий правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования» (ч.3 ст.43), «нормативный правовой акт» (ч.4 ст. 8, ч.3 ст. 9, ч.1 ст. 26, ч.5 ст. 27 и др.), «правовой акт, не носящий нормативного характера» (п. 2 ч.1 ст.74), «акт индивидуального характера» (ч.1 ст.2), «решение по вопросам организации деятельности (работы) органа власти муниципального образования» (ч.3 — 6 ст. 43, ч.5 ст.84), «акт, затрагивающий права, свободы и обязанности человека и гражданина» (ч.2 ст.47) и т. д. Как соотносятся указанные понятия, закон не устанавливает. Дефиниций муниципального нормативного и ненормативного правовых актов в нем также не содержится.

В результате одни и те же документы получают разную юридическую квалификацию. Так, согласно разъяснениям Комитета по местному самоуправлению, решения представительного органа муниципального образования по вопросам организации деятельности данного органа (регламент, положение о постоянных комиссиях, положение об аппарате и др.) являются ненормативными правовыми актами Разъяснения Комитета Государственной Думы по местному самоуправлению к Федеральному закону от 06. 10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (5 — 7-я главы) // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. № 11. С. 29 — 38.. Органами власти муниципальных образований они нередко расцениваются как нормативные правовые акты. Доктрина, как уже отмечалось, также относит их к числу нормативных правовых, поскольку данные акты устанавливают организационно-правовой статус органов муниципальной власти и их структурных подразделений.

В литературе отмечается, что нормативные правовые акты отличаются от индивидуальных тем, что относятся не к отдельному случаю или лицу, а к тому или иному виду действий, отношений и лиц; содержащиеся в них нормы осуществляются неоднократно, то есть всякий раз, когда налицо условие для их реализации; не прекращают своего действия исполнением предписания в каждом отдельном случае Правовое обеспечение местного самоуправления. Сфера ведения представительного органа муниципального образования: Учеб. пособие для преподавателя / Под общ. ред. М. А. Якутовой. — М.: Норма, 2012. С. 578 — 579.. При этом, по мнению А. В. Мицкевича, в нормативном правовом акте необязательно должны присутствовать все указанные признаки; существует возможность различного сочетания данных признаков Мицкевич А.В. Акты высших органов Советского государства. М., 1967. С. 42, 43, 48 — 50. .

законодательство субъект российская федерация Исходные позиции субъектов юридической практики несколько иные. Ориентиром для них выступает Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 г. (в ред. от 09.02.2012) № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29. 11.2007 № 48 (ред. от 09. 02.2012) «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» // Российская газета. № 276. 08. 12.2007., в котором названы существенные признаки нормативного правового акта. К таковым относятся: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц и рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Так, предметом судебного рассмотрения было Постановление мэра г. Ярославля от 30 декабря 2004 г. № 5384 «О регулировании трудовых отношений с руководителями муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений г. Ярославля» Постановление мэра г. Ярославля от 30. 12.2004 № 5384 «О регулировании трудовых отношений с руководителями муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений г. Ярославля» // СПС «Консультант Плюс»: база законодательства., делегировавшее заместителям мэра и некоторым другим категориям руководителей право назначения на должность, заключения трудовых договоров и освобождения от должности руководителей муниципальных предприятий и учреждений. Рассматривая вопрос о юридических свойствах данного правового акта, суд пришел к выводу, что «Постановление от 30 декабря 2004 г. не устанавливает правила поведения, обязательные для неопределенного круга лиц, а направлено на определение полномочий определенных должностных лиц при назначении на должность и освобождении от должности руководителей муниципальных предприятий и учреждений, оно не является нормативным правовым актом» Дело № 23−40/07 // Архив Кировского районного суда г. Ярославля.. Иными словами, суды исходят из того, что, если круг лиц можно определить, акт не может считаться нормативным. С точки зрения доктрины данный подход не выдерживает критики.

В условиях, когда «среди товарищей согласья нет», в науке и на практике ведутся споры о юридической природе отдельных правовых актов, органы муниципальной власти не могут не испытывать затруднений в указанной связи.

Прикладная значимость рассматриваемой проблемы очевидна, она вытекает из текста Основного Закона о местном самоуправлении в России. Пункт 2 ч.4 ст. 36 ФЗ № 131 к числу полномочий главы муниципального образования относит подписание и обнародование в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативных правовых актов, принятых представительным органом муниципального образования. Часть 13 ст. 35 ФЗ № 131 закрепляет право вето главы муниципального образования, исполняющего полномочия главы местной администрации, в части нормативных правовых актов, принятых представительным органом муниципального образования. В отношении иных правовых актов у главы муниципального образования право вето отсутствует. Часть 1 ст. 43.1 ФЗ № 131 устанавливает, что муниципальные нормативные правовые акты, в том числе оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), подлежат включению в регистр муниципальных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации.

В приведенных нормах ФЗ № 131 речь идет о муниципальных нормативных правовых актах, а не об актах, «устанавливающих либо изменяющих общеобязательные правила». В целях соблюдения названных и иных положений действующего законодательства необходима, прежде всего грамотная юридическая квалификация каждого принимаемого в муниципальном образовании правового документа.

Для этого следует скорректировать законодательное определение муниципального правового акта, исключив из него указание на то, что решения, принимаемые в муниципальных образованиях, «устанавливают либо изменяют общеобязательные правила или имеют индивидуальный характер». Взамен следует указать, что таковые «направлены на установление, изменение или отмену нормативных правовых предписаний, их толкование либо имеют индивидуальный характер» .

Изложенное убедительно свидетельствует и о существовании потребности в издании федерального закона о правовых актах, принимаемых на территории Российской Федерации, который закрепил бы легальные дефиниции нормативного и ненормативного правовых актов и снял периодически возникающие спорные вопросы.

Применительно к общей массе издаваемых в муниципальном образовании правовых актов законодатель использует термин «система», объединив тем самым различные виды правовых актов (нормативные и индивидуальные, акты общего действия и локальные, принятые непосредственно населением муниципального образования и органами и должностными лицами местного самоуправления; изданные по вопросам местного значения и вопросам осуществления отдельных переданных государственных полномочий и т. д.) и юридической практики (правотворческую и практику реализации права).

Таким образом, можно сказать, что подобный подход не является оправданным. Нормативные правовые акты субъектов отличаются от иных разновидностей правовых актов по своей сущности, назначению, порядку принятия, вступления в силу и т. п. В своей совокупности нормативные правовые акты являются элементом системы законодательства России. Целесообразно раздельное исследование и дифференцированное законодательное оформление соответствующих видов юридических практик.

2. Актуальные проблемы правового регулирования по принятию и регистрации уставов

В силу требований ст. 44 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — ФЗ № 131) порядок принятия устава, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав предполагает обязательное соблюдение некоторых условий: предварительное официальное опубликование (обнародование) проекта устава (решения о внесении изменений в устав); период между опубликованием проекта и принятием решения не менее 30 дней; принятие решения об утверждении устава муниципального образования (о внесении изменений в устав) большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования.

Кроме того, должно быть произведено опубликование (обнародование) установленного представительным органом муниципального образования порядка учета предложений по проекту, а также порядка участия граждан в его обсуждении.

Одновременно ч.3 ст. 28 ФЗ № 131 предусматривает обязательность проведения публичных слушаний при обсуждении проекта устава (решения о внесении изменений в устав).

Предусмотренная в ФЗ № 131 процедура не выглядит простой, поскольку состоит из нескольких этапов, рассредоточена по времени и предполагает участие в ней не только органов местного самоуправления, но и жителей муниципального образования.

Поэтому актуальна выработка предложений по ее оптимизации без ущерба ее смыслу и ожидаемым результатам.

Определенные шаги по оптимизации процедуры принятия устава были предприняты законодателем. Так, внесены изменения в ч.4 ст. 44 Федеральный закон от 27. 12.2009 № 365-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления» // СПС «Консультант Плюс»: база законодательства. и в п. 1 ч.3 ст. 28 Федеральный закон от 18. 10.2007 № 230-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» // СПС «Консультант Плюс»: база законодательства. ФЗ № 131, позволяющие не организовывать учет предложений граждан по проекту муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования, если указанные изменения вносятся в целях приведения устава в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а также не проводить публичные слушания в том случае, когда изменения в устав вносятся исключительно в целях приведения закрепляемых в уставе вопросов местного значения и полномочий по их решению в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами.

Однако норма, призванная в случае изменения перечня вопросов местного значения упростить процедуру внесения изменений в устав, совершенно не применима к внутригородским муниципальным образованиям городов федерального значения. В силу особенностей организации местного самоуправления в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге вопросы местного значения для муниципальных образований этих городов устанавливаются исключительно законами указанных субъектов Федерации. Поэтому любые изменения этих перечней влекут необходимость проведения публичных слушаний при внесении соответствующих изменений в уставы муниципальных образований.

Имеющееся правовое регулирование в этой части устанавливает заведомо неравное положение внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга в сравнении со всеми остальными муниципальными образованиями. Необходимость соответствующей корректировки федерального законодательства высказывается и представителями муниципального сообщества.

В рамках рабочего совещания с юристами муниципальных образований Санкт-Петербурга, проведенного 31.05.2012 г., было организовано анкетирование участников совещания. Основная задача опроса — изучение мнения сотрудников органов местного самоуправления о состоянии работы над уставами и возможностях совершенствования порядка их принятия. Всего было заполнено 89 анкет.

Анкетирование показало, что принятие устава муниципального образования (решения о внесении изменений в устав) вызывает определенные трудности.

Отвечая на вопрос, кто в органах местного самоуправления занимается подготовкой проектов решений о внесении изменений в устав муниципального образования, большинство респондентов (60,65%) отметили, что эту работу осуществляет юрист. 18% опрошенных ответили, что работой над уставами занимаются юристы совместно с главами муниципальных образований и депутатами, 14,75% - другие лица, в основном сотрудники местных администраций, из-за того, что юриста в муниципальном образовании нет, 3,2% - проекты готовят депутаты муниципальных советов.

55,73% участников опроса указали, что в той или иной степени испытывают трудности при подготовке проектов решений о внесении изменений в устав муниципального образования.

При этом в качестве наиболее эффективного инструмента для инициирования внесения изменений в устав со стороны прокуратуры представители органов местного самоуправления рассматривают подготовленные прокурорами проекты решений о внесении изменений в устав (40, 98%), предложения в порядке ст. 9 Закона о прокуратуре (32,7%).29,5% опрошенных выбрали оба предложенные варианта ответа, 4,9% - высказались за протесты и представления.

При этом большинство (72,1%) высказалось о нецелесообразности определения конкретного срока, в течение которого устав муниципального образования должен быть приведен в соответствие с действующим законодательством в связи с необходимостью соблюдения процедуры публичных слушаний и возникающими сложностями с кворумом заседаний муниципальных советов.

За упрощение процедуры принятия устава и внесение изменений в действующее законодательство, допускающих непроведение публичных слушаний по проекту решения о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования в случае, если такие изменения вносятся в целях приведения устава муниципального образования в соответствие с законом города федерального значения, высказалось 91,8% респондентов Леонтьева С.А. Устав муниципального образования: совершенствование порядка принятия // Законность. 2013. № 8.С. 45 — 49. .

Таким образом, соблюдение процедуры принятия устава муниципального образования (решения о внесении изменений в устав) вызывает трудности, связанные как с уровнем квалификации лиц, непосредственно занятых этой работой, так и со сложностью процедуры. Оказание помощи со стороны прокуратуры в самых разнообразных формах с благодарностью воспринимается органами местного самоуправления. Совершенствование на законодательном уровне порядка принятия устава муниципального образования будет способствовать выработке понятного и единого для всех муниципальных образований алгоритма действий.

Анализ положений ФЗ № 131 позволяет прийти к некоторым выводам.

Усматривается определенная несогласованность положений п. 1 ч.3 ст. 28 и ч.4 ст. 44 указанного Федерального закона. Обе нормы касаются обеспечения участия населения в обсуждении проекта.

Предусмотренное ч.4 ст. 44 ФЗ № 131 опубликование порядка учета предложений по проекту и порядка участия граждан в его обсуждении не может предполагать опубликование собственно положения о порядке организации и проведения публичных слушаний, поскольку соответствующий порядок определяется уставом муниципального образования и (или) отдельным нормативным правовым актом представительного органа и регулирует проведение публичных слушаний по самым разным вопросам в муниципальном образовании.

В то же время буквальное толкование этих норм позволяет сделать вывод, что речь идет о дополнительной процедуре учета предложений и участия граждан в обсуждении проекта устава (решения о внесении изменений в устав) наряду с проведением публичных слушаний. В связи с этим высказывается мнение, что указание на одновременное проведение публичных слушаний и организацию обсуждения (учета предложений) по одним и тем же проектам представляется излишним и свидетельствует о чрезмерной заурегулированности процесса учета мнения населения при принятии устава муниципального образования (внесении в него изменений). Применение указанной дополнительной процедуры возможно только в том случае, когда уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа не предусмотрен порядок организации и проведения публичных слушаний Князев С.Д., Костюков А. Н., Охотников Р.А. Законодательные основы местного самоуправления в фокусе научно-практической интерпретации: взгляд из региона — размышления в связи с книгой «Научно-практический комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 10. .

На практике стремление исполнить требование закона зачастую приводит к организации двухэтапного обсуждения проекта. Сначала собираются предложения граждан по проекту, которые после обобщения представляются в представительный орган. Затем проводятся публичные слушания, результаты которых также направляются в представительный орган. В соответствующих решениях внесение предложений по проекту и публичные слушания рассматриваются как самостоятельные формы участия граждан в обсуждении проекта См.: решение Муниципального совета муниципального образования «Муниципальный округ Обуховский» от 10. 05.2012 № 406 / www.moobuhovskiy. sankt-peterburg. info; решение Муниципального совета муниципального образования «Муниципальный округ Пулковский меридиан» от 26. 01.2012 № 283 / www. mo47. spb.ru; решение Муниципального совета муниципального образования «Муниципальный округ Академическое» от 01. 02.2011 № 192 // Академический вестник. 2011. 2 февраля // www. mo-akademicheskoe-spb.ru. .

Налицо явная заорганизованность процесса обсуждения проекта устава муниципального образования, что, с одной стороны, снижает его понятность и прозрачность для жителей муниципального образования, с другой — не обеспечивает достоверный учет волеизъявления населения. Если порядок проведения публичных слушаний предусматривает обязательное опубликование их результатов и мотивированное обоснование принятых решений, то требования к процедуре, связанной с учетом предложений по проекту устава и участия граждан в его обсуждении, ФЗ № 131 не установлены.

Полагаем, при обсуждении проекта устава муниципального образования или решения о внесении изменений в устав достаточно проведения только публичных слушаний. Более того, именно такой порядок правоприменения подразумевался законодателем. Этот вывод основывается на следующем.

Во-первых, ФЗ № 131 в ч.3 ст. 28 прямо предусмотрено проведение публичных слушаний по проекту устава муниципального образования (муниципального правового акта о внесении изменений в устав). Указанная норма корреспондирует с ч. ч.2 и 3 ст. 3 Федерального закона от 21.07.2005 г. № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований», содержащими требования о представлении для государственной регистрации устава (муниципального правового акта о внесении изменений в устав) сведений о результатах публичных слушаний по проекту устава либо проекту соответствующего муниципального правового акта. Положений о представлении иных сведений, отражающих учет предложений по проекту и участие граждан в его обсуждении, этот Федеральный закон не содержит.

Принимая во внимание, что в процессе государственной регистрации уставов муниципальных образований осуществляется проверка соблюдения установленного в соответствии с Федеральным законом порядка принятия устава муниципального образования, отсутствие в регистрирующем органе информации по учету предложений по проекту устава и участию граждан в его обсуждении делает невозможным проведение проверки в указанной части.

Во-вторых, анализ положений ч.3 ст. 28 и ч.4 ст. 44 ФЗ № 131 показывает, что содержащиеся в них требования к процедуре обсуждения проекта устава имеют одинаковые особенности, что указывает на тождественность этих норм.

Так, в соответствии с п. 1 ч.3 ст. 28 ФЗ № 131 на публичные слушания должны выноситься проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в этот устав, кроме случаев, когда изменения в устав вносятся исключительно в целях приведения закрепляемых в уставе вопросов местного значения и полномочий по их решению в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами.

Аналогичное по существу изъятие содержит ч.4 ст. 44 ФЗ № 131 применительно к официальному опубликованию (обнародованию) порядка учета предложений по проекту муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, а также порядка участия граждан в его обсуждении. Условием необязательности такого опубликования, а следовательно, и учета мнения граждан является приведение устава муниципального образования в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами. Корректировка в уставе вопросов местного значения и полномочий по их решению является не чем иным, как его приведением в соответствие с федеральным законодательством.

В-третьих, несмотря на то, что направление предложений по проекту устава в порядке его обсуждения напрямую не противоречит действующему законодательству, оно, рассматриваемое в качестве самостоятельной формы участия в обсуждении, не способствует ясному пониманию механизма и порядка такого обсуждения, учета его результатов.

Федеральный законодатель, определив формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении, однозначно высказался относительно соответствующей формы для обсуждения проекта устава муниципального образования. Это публичные слушания. Других возможных форм участия в обсуждении проекта устава (решения о внесении изменений в устав) Закон не содержит.

По механизму реализации направление предложений к проекту устава наиболее близко к такой установленной форме участия населения в осуществлении местного самоуправления, как обращения граждан в органы местного самоуправления, однако таковой не является. В силу положений Федерального закона от 02.05.2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» Федеральный закон от 02. 05.2006 № 59-ФЗ (ред. от 24. 11.2014) «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Парламентская газета. № 70−71. 11. 05.2006. недопустимо ограничение права граждан на обращение в том числе в органы местного самоуправления.

В то же время возможность направления предложений к проекту устава зависит от содержания вносимых изменений и дополнений в устав муниципального образования.

Оптимизации процесса общественного обсуждения проекта устава муниципального образования (решения о внесении изменения в устав) будет служить включение в состав публичных слушаний стадии сбора и обобщения поступивших предложений к проекту. На стадии же публичных обсуждений открытому рассмотрению подлежат все поступившие предложения. Предлагаемый подход к проведению публичных слушаний обеспечит их прозрачность и максимально полный учет всех предложений и замечаний по проекту устава муниципального образования.

Устав муниципального образования направляется главой муниципального образования в регистрирующий орган в течение 15 дней со дня его принятия. Для государственной регистрации устава муниципального образования представляются в двух экземплярах, а также на магнитном носителе:

1) устав муниципального образования;

2) решение представительного органа муниципального образования либо решение схода граждан о принятии устава муниципального образования, а также протокол заседания представительного органа муниципального образования либо протокол схода граждан, на которых был принят устав муниципального образования;

3) сведения об источниках и о датах официального опубликования (обнародования) проекта устава муниципального образования и о результатах публичных слушаний по проекту устава муниципального образования. Устав муниципального образования представляется с пронумерованными и прошитыми страницами, скрепленными печатью представительного органа муниципального образования (печатью местной администрации в случае принятия устава муниципального образования на сходе граждан) Подсумкова А.А., Чанов С.Е. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (постатейный) (4-е изд., переработанное). М.: Ось-89, 2010.С. 74 — 75. .

Основаниями для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования могут быть: противоречие устава Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принимаемым в соответствии с ними конституциям (уставам) и законам субъектов Российской Федерации; нарушение установленного настоящим Федеральным законом порядка принятия устава, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав.

В случае если в результате проверки сделан вывод о противоречии устава муниципального образования Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, законам субъекта Российской Федерации, о нарушении установленного в соответствии с федеральным законом порядка принятия устава муниципального образования, регистрирующий орган принимает мотивированное решение об отказе в государственной регистрации. Решение об отказе в государственной регистрации устава муниципального образования в пятидневный срок со дня его принятия направляется главе муниципального образования. Принятие регистрирующим органом решения об отказе в государственной регистрации устава муниципального образования не является препятствием для повторного представления устава для государственной регистрации после устранения нарушений, указанных в решении. Отказ в государственной регистрации или нарушение срока регистрации устава муниципального образования (муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования) могут быть обжалованы гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке.

Следует заметить, что при кажущейся стройности процесса регистрации уставов муниципальных образований здесь имеется ряд проблем правового и организационного характера. Так, в Республике Дагестан органами государственной власти республики зарегистрированы уставы муниципальных образований, вид которых федеральным законом не предусмотрен. Несмотря на отрицательное заключение отдела законодательства субъектов Российской Федерации и регистрации уставов муниципальных образований Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу, в Республике, в соответствии со ст. 39.1 Закона Республики Дагестан «О статусе и границах муниципальных образований Республики Дагестан» Закон Республики Дагестан от 13. 01.2005 № 6 «О статусе и границах муниципальных образований Республики Дагестан» // Официальный сайт Государственного совета Республики Дагестан., установлены границы и наделено статусом «муниципальный участок» муниципальное образование «Бежтинский участок» в составе Цунтинского района, а также статусом «сельское поселение» наделены муниципальные образования, входящие в состав «муниципального участка». Разумеется, в перерегистрации устава муниципального образования указанного «муниципального участка» отказано.

Таким образом, в целях предотвращения принятия уставов, содержащих положения, противоречащие законодательству, а также исключения случаев оставления уставов без рассмотрения, на основании того, что к ним не приложены документы, указанные в ст. 3 Федерального Закона «О государственной регистрации уставов муниципальных образований», или представленные документы не соответствуют требованиям, предъявляемым названной статьей, представляется необходимым оказывать методическую и консультативную помощь органам местного самоуправления еще на стадии разработки проектов уставов. С этой целью в планах территориальных органов Министерства юстиции в субъектах РФ целесообразно заранее предусматривать проведение совместных с органами государственной власти субъектов Российской Федерации семинаров-совещаний с органами местного самоуправления. Помимо этого, целесообразно проводить предварительно экспертизу типовых (модельных) уставов муниципальных образований, рекомендованных органами государственной власти субъектов Российской Федерации муниципальным образованиям с целью проверки их на соответствие Конституции Российской Федерации, федеральному и региональному законодательству. В этом случае, если будут выявлены недостатки в типовых (модельных) уставах муниципальных образований, то последующая работа по проверке уставов конкретных муниципальных образований значительно упрощается.

Список использованных источников

и литературы

Нормативно-правовые акты:

1. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 29.12.2014)" Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Российская газета. № 202.08.10.2003. Закон Российской Федерации от 06.07.1991 № 1550−1 (ред. от 03.12.2008)" О местном самоуправлении в Российской Федерации" [Утратил силу] // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1010.

2. Федеральный закон от 27.12.2009 № 365-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления» // СПС «Консультант Плюс»: база законодательства.

3. Федеральный закон от 18.10.2007 № 230-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» // СПС «Консультант Плюс»: база законодательства.

4. Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ (ред. от 24.11.2014)" О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" // Парламентская газета. № 70−71.11.05.2006.

5. Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ (ред. от 21.07.2005)" Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" [Утратил силу] // СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 3506.

6. Закон Московской области от 05.12.2008 № 193/2008;ОЗ (ред. от 06.06.2013)" О регистре муниципальных нормативных правовых актов Московской области" (принят постановлением Мособлдумы от 27.11.2008 № 14/61-П) // Ежедневные Новости. Подмосковье. № 274.17.12.2008.

7. Закон Республики Дагестан от 13.01.2005 № 6 «О статусе и границах муниципальных образований Республики Дагестан» // Официальный сайт Государственного совета Республики Дагестан.

8. Решение Собрания депутатов городского округа «Город Йошкар-Ола» от 07.10.2009 № 786-IV «О толковании абзаца второго пункта 1.3 Правил благоустройства территории городского округа „Город Йошкар-Ола“, утвержденных решением Собрания депутатов городского округа „Город Йошкар-Ола“ от 14.09.2009 № 752-IV» // СПС «Консультант Плюс»: база законодательства.

9. Решение Собрания представителей муниципального образования Алексинский район Тульской области от 29.03.2006 г. № 5 (9).22 «Об утверждении Положения «Об официальном толковании нормативных правовых актов собрания представителей муниципального образования Алексинский район» // СПС «Консультант Плюс»: база законодательства.

10. Решение Городской Думы г. Глазова Удмуртской Республики от 29.12.2003 г. № 242 «О толковании пятого абзаца пункта 2.1 раздела 2 положения „О резервном фонде органов местного самоуправления г. Глазова“, утвержденного решением городской Думы г. Глазова от 29.04.2003 № 129» // СПС «Консультант Плюс»: база законодательства.

11. Решение муниципального Совета Тутаевского муниципального района Ярославской области от 07.06.2007 № 95-п «О толковании пункта 10 статьи 37 Устава Тутаевского муниципального района Ярославской области» // СПС «Консультант Плюс»: база законодательства.

12. Постановление мэра г. Ярославля от 30.12.2004 № 5384 «О регулировании трудовых отношений с руководителями муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений г. Ярославля» // СПС «Консультант Плюс»: база законодательства.

13. Разъяснения Комитета Государственной Думы по местному самоуправлению к Федеральному закону от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (5 — 7-я главы) // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. № 11. С. 29 — 38.

14. Авакьян С. А. Правотворчество местных Советов — каковы его пределы? // Размышления конституционалиста: Избранные статьи. М.: Изд-во Моск. ун-та, 2010. — 40с.

15. Ивлев Ю. В. Логика: Учебник. М., 2010. — 146с.

16. Карташов В. Н. Теория правовой системы общества: Учеб. пособие: В 2 т. Ярославль: ЯрГУ, 2010. Т.1. — 270с.

17. Князев С. Д., Костюков А. Н., Охотников Р. А. Законодательные основы местного самоуправления в фокусе научно-практической интерпретации: взгляд из региона — размышления в связи с книгой «Научно-практический комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 10. С. 17.

18. Леонтьева С. А. Устав муниципального образования: совершенствование порядка принятия // Законность. 2013. № 8. С. 45 — 49.

19. Мицкевич А. В. Акты высших органов Советского государства. М., 1967. — 50с.

20. Подсумкова А. А., Чанов С. Е. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (постатейный) (4-е изд., переработанное). М.: Ось-89, 2010. — 75с.

21. Правовое обеспечение местного самоуправления. Сфера ведения представительного органа муниципального образования: Учеб. пособие для преподавателя / Под общ. ред. М. А. Якутовой. — М.: Норма, 2012. — 579с.

22. Сергеев А. А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. М., 2009. — 350с.

Судебная практика:

23. Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 № 48 (ред. от 09.02.2012)" О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" // Российская газета. № 276.08.12.2007.

24. Определение Кировского районного суда г. Астрахани от 21.02.2011 г.

25. Дело № 23−40/07 // Архив Кировского районного суда г. Ярославля.