Социальный контроль в условиях трансформации российского общества

Актуальность исследования. Произошедшие за последнее десятилетие грандиозные перемены в жизни России привели не только к смене общественно-политического строя, не только к коренному изменению вектора развития общества, но и к формированию новых правовых институтов государства, новых механизмов взаимодействия государства и общества.

Современный этап развития государственности Российской Федерации характеризуется становлением органов власти, ориентированных на стратегическое управление обществом в условиях рынка и демократии. Практическая реализация этой задачи возможна лишь при активизации социального контроля. Социальный контроль представляет собой механизм саморегуляции общества и социальных групп, обеспечивающий их целенаправленное воздействие на поведение людей с целью укрепления порядка и стабильности.

По мнению автора исследования, настало время всерьез рассмотреть значение социального контроля для судеб российского государства в условиях его радикальной трансформации. Безусловно, это не означает, что социальный контроль претендует на роль «философского камня», решающего средства, позволяющего достичь успехов в реализации реформ, вместе с тем, недооценка роли и места социального контроля, как это происходит сейчас, является недопустимым с теоретической и практической точек зрения.

В последние годы реализации социально-экономических реформ, значение контроля в развитии и стабилизации общества недооценивается. Руководители органов государственной власти обращают внимание на важную роль контроля в жизни общества, но кардинальных мер по его совершенствованию не принимают. До сих пор отсутствуют специальные исследовательские подразделения и плановые исследования в области социального контроля. Кадры управления не изучают социальный контроль как науку и конкретную учебную управленческую дисциплину. Отсутствует плановая издательская работа по тематике социального контроля, прекратился выпуск журнала «Контроллинг». В результате профессиональная подготовка лиц, обязанных по роду своей работы осуществлять контрольную деятельность, не находится на должном уровне, поэтому не случайно, что одной из главных причин возникновения и углубления системного кризиса, который наиболее ярко проявился в нашем обществе в 90-х гг., является недооценка роли социального контроля, несовершенство некоторых звеньев в системе контрольной работы органов государственной власти, игнорирование исторического опыта в этой области, накопленного Российским государством.

Для того, чтобы представить целостную картину такого сложного явления как социальный контроль, необходимо изучить общественное мнение, складывающееся вокруг социального контролясовременное научное понимание места и роли социального контроля в системе государственного управленияисследовать современное его состояние в страневыработать комплекс мер, которые необходимо предпринять, чтобы государственный и общественный контроль заняли свое подобающее место и сыграли конструктивную роль в стабилизации общественной жизни, повышении эффективности работы органов власти и управления.

С научной и практической точек зрения представляет большой интерес анализ контроля как социального явления.

Известно, что в демократическом обществе право контроля принадлежит самому народу, как «единственному источнику власти». Данная позиция отражена и в Конституции Российской Федерации1, что предполагает контроль со стороны общества над органами государственной власти.

1 См.: Конституция Российской Федерации. — М., 1996. С. 4.

Отсюда можно сделать вывод, что сутью контроля как социального явления в демократическом обществе выступает диалектическое противоречие контроля «снизу» (гражданского контроля) и контроля «сверху» (государственного контроля), снятие или разрешение этого противоречия является одним из источников развития гражданского общества и правового государства.

Социальный контроль за состоянием государственной службы имеет форму обратной связи в системе государственного управления. Это наиболее яркое проявление демократизма государства, контроля за его деятельностью (функционированием) со стороны институтов гражданского общества. Первоосновой социального контроля выступает активность населения, которая проявляется в деятельности общественных движений и организаций, в средствах массовой информации, в письмах, жалобах, заявлениях граждан.

Обращения граждан являются одним из наиболее важных и действенных средств осуществления охраны прав личности, укрепления связей государственного аппарата с населением, источником информации, необходимой при решении текущих вопросов государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства. Являясь одновременно одной из важнейших форм и гарантий участия граждан в управлении делами государства и общества, обращения граждан способствуют усилению контроля населения за деятельностью органов государственной власти федерального и регионального уровня.

В условиях изменения форм собственности, появления неизвестных ранее законодательству субъектов хозяйственной деятельности, формирования новой Российской государственности особую актуальность приобретают отношения, связанные с реализацией конституционного права граждан на обращения.1 Именно сейчас граждане нуждаются во всемерном совершенствовании механизмов защиты своих прав и.

1 См.: Конституция Российской Федерации. Ст.ЗЗ. -М., 1996. С. 12. интересов, выработке новой системы взаимоотношений с представителями различных ветвей власти.

Проблемы формирования и совершенствования социального контроля в системе государственной службы в настоящее время стоят во всей своей полноте. Он призван организационно соответствовать управленческому механизму, объективным закономерностям реализации функций государственного управления. Социальный контроль в системе государственной службы необходимо рассматривать не как чрезвычайную меру, а как составной элемент управленческого процесса. Главные усилия социального контроля следует направить на укрепление исполнительской дисциплины персонала государственной службы, на повышение его ответственности за выполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, указов и постановлений, решений судов.

Проходящие в последние годы в нашей стране социально-политические реформы разрушили старую схему вертикального тоталитарного контроля в виде системы партийного и народного контроля. Россия практически оказалась в ситуации, когда, по существу, отсутствует система социального контроля, ориентированная на выполнение новых задач, стоящих перед обществом в условиях радикальной трансформации. Имеющиеся многочисленные контрольные органы федерального уровня и субъектов Федерации действуют самостоятельно, не связаны между собой. До сих пор четко не определено, чем должны заниматься эти органы, какой их правовой статус, каковы отношения между контрольными органами различного уровня и направления.

Крайне неэффективный социальный контроль за качеством управления, исполнительской дисциплиной, соблюдением требований законов, государственных нормативных актов, судебных решений стал одной из главных причин, порождающих возникновение острейших экономических проблем в стране.1.

См.: Российская газета.

1997.-7 марта.

Необходимость повышения роли социального контроля в системе государственной службы обусловливается следующими основными факторами:' во-первых, в существующих условиях функция контроля приобретает все в большей мере социальный характер, он становится инструментом формирования общественного мнения, однако, одновременно теряя многие карательные черты, поскольку все в большей степени требует обоснования правовыми нормами, законамиво-вторых, управленческие функции поручаются исполнять людям, чей практический опыт управления мал. Результативность ранее принятых ими решений в настоящее время неоднозначна, многих необходимо обучать технологии производства социального контроляв-третьих, существующие реалии выдвигают иную меру требований к содержанию социального контроля, повышению его эффективности. Процессы демократизации общества предполагают такие организационные формы социального контроля, которые бы отвечали сложившимся историческим условиям и обеспечивали выполнение новых задач, стоящих перед обществомв-четвертых, в нашем обществе появилась возможность изучения и освоения большого количества информационного материала, описывающего опыт зарубежных контрольных органов различного уровня. Этот опыт необходимо подвергать разностороннему анализу, возможной корректировке, однако принципиально не отбрасывать, а применять в интересах решения задач государственной службыв-пятых, в результате исполнения контрольных функций определяется результативность и эффективность проводимых методов управления. Критический анализ результатов применяемых методов социального контроля позволит своевременно диагностировать идущие в обществе процессы, а.

1 См.: Проблемы повышения эффективности государственной власти и управления в современной России. Вып. 3. — Ростов-на-Дону., С. 147 также прогнозировать и определять возникающую социальную направленность по тому или иному вопросу.

Достаточно актуальным остается вопрос о понятиях и критериях эффективности социального контроля в государственном управлении современной России, однако шкала оценки такой результативности до сих пор не определена.

Требует неотложного исследования и практического разрешения вопрос об основных организационно-правовых условиях деятельности государственных контрольных органов в ситуации радикальной трансформации общества и перехода к рынку.

Реформирование государственной службы вызывает необходимость расширения масштабов и сфер действия социального контроля, возрастания объема контрольной деятельности, инспекторской, организационно-методологической работы, обобщения исторического, отечественного и зарубежного опыта организации социального контроля и его рационального и взвешенного использования в системе государственной службы Российской Федерации. Все это требует глубокого осмысления генезиса, динамики и прогностики социального контроля в условиях радикальной трансформации российского общества, изучения изменений его качественного своеобразия, закономерностей и тенденций развития.

Состояние научной разработки проблемы. Социальный контроль в системе государственной службы представляет собой крайне сложный объект научного анализа. Перемены конца 80-х — начала 90-х годов повлекли за собой необходимость ревизии основных подходов к исследованию социального контроля, его роли и места в российском обществе.

Учитывая многоаспектный характер исследуемой проблемы, автор счел целесообразным провести определенную классификацию имеющейся литературы.

Первая группа включает труды В. С. Барулина, М. Вебера, И. А. Ильина, А. Г. Здравомыслова, А. В. Кравченко, П. И. Новгородцева, Г. В. Осипова, К. Поппера, М. Н. Руткевич, П. Б. Струве, П. А. Сорокина, ЛА. Тихомирова,.

Ж.Т.Тощенко, М. В. Удальцовой, П. Штомпки, В. А. Ддова, в которых социальный контроль рассматривается как составная часть общественных отношений, как социальный процесс, необходимое условие решения экономических, политических и социальных задач, стоящих перед обществом.

Вторая группа — это труды, в которых анализируются управленческие отношения, процессы и структуры. К ним относятся работы по проблемам общей теории управления, а также теории организаций, государственного управления и государственной службы.

В методологическом плане ценными являются труды Ф. Тейлора, А. Файоля, Г. Форда, Г. Эмерсона, в которых сформулированы научные основы управленческой деятельности, ее принципы, среди которых — контроль как функция управления.

В советский период изучению проблем государственного управления посвятили свои труды В. Г. Афанасьев, И. Л. Бачило, А. А. Богданов, К. И. Варламов, А. К. Гастев, Д. Н. Гвишиани, Б. М. Кедров, П. И. Керженцев, Г. И. Петров, А. И. Пригожин, С. Г. Струмилин и др. На характере их трудов сказывалась господствующая в обществе идеология. Вместе с тем данные ученые существенно продвинули теорию государственного управления, особенно в области обогащения функций и оптимизации управленческих структур.

Анализ современного состояния государственного управления дается в исследованиях Ю. П. Аверина, А. А. Атаева, В. Г. Игнатова,.

A.В.Оболонского, Д. М. Овсянко, Е. В. Охотского, А. В. Понеделкова,.

B.А.Прокошина, Ю. Н. Старилова, В. И. Лукьяненко, А. Е. Лукьяненко и других. Известное внимание в их работах уделяется общей оценке управленческих процессов и отношений в плане определения их роли и места в становлении новой российской государственности.

В рамках второй группы источников особую ценность представляют коллективные монографии и книги, изданные в 1995;1999 г. г. учеными, специализирующимися в вопросах государственного управления, кадровой политики и становления государственной службы Российской Федерации на современном этапе.

Особо следует остановиться на материалах информационно-аналитического бюллетеня «Социология власти», выпускаемого Информационно-социологическим центром РАГС при Президенте РФ (уже выпущено 8 бюллетеней), в которых дается глубокий социологический анализ структуры и численности аппарата органов государственной власти, анализируется кадровый потенциал государственной службы, даются оценки его состояния и пути развития, в том числе и через усиление социального контроля. Среди авторов бюллетеня известные социологи и специалисты в вопросах государственной службы и кадровой политики (В.Э.Байков, Г. П. Зинченко, В. С. Нечипоренко, Н. С. Слепцов, В. А. Сулемов и др.).

Третья группа — труды правового характера. В ряде таких работ социальный контроль рассматривается как способ обеспечения законности и дисциплины в управлении. Наиболее последовательно эта идея проводится А. П. Алехиным, Ю. М. Козловым, Н. М. Казанцевым, Г. В. Атаманчуком. Авторы подходят к исследуемой проблеме комплексно, раскрывая контрольные полномочия Президента Российской Федерации, органов законодательной (представительной) и исполнительной власти, административный надзор, общий надзор органов прокуратуры, а также анализируют место органов судебной власти и законности в управлении.

Ввиду того, что автор имеет непосредственное отношение к деятельности налоговых органов Российской Федерации, он посчитал необходимым выделить в специальную группу работы, где анализируется деятельность названных органов.

Четвертая группа — научные труды, в которых специально рассматриваются проблемы формирования налоговой полиции в России, волросы налогообложения, деятельности налоговых служб и налоговой полиции по выявлению, предупреждению и пресечению налоговых правонарушений и преступлений, но их сравнительно немного.

Среди авторов, активно исследующих современные проблемы функционирования налоговой системы, разрабатывающих концептуальные подходы налоговой реформы в условиях переходного периода, следует назвать: И. Н. Куксина, О. А. Грунина, А. Л. Апеля, Р. А. Сафарова, М. П. Смирнова, В. Ф. Пилипенко. Основное внимание они уделяют раскрытию деятельности налоговых органов по обеспечению экономической безопасности России на основе учета отечественного и зарубежного опыта.

Анализ литературы свидетельствует о том, что проблемы социального контроля в условиях трансформации российского общества пока не получил достаточно широкого научного освещения.

Требуют дальнейшей разработки проблемы выявления сущности функций социального контроля в условиях трансформации российского общества, теоретического осмысления его роли и места в системе государственной службы в период ее реформирования, классификации и оптимизации структур контрольных органов, выявления принципов их деятельности, осмысления процессов принятия управленческих решений и контроля за их реализацией на базе новых информационных технологий и др.проблемы.

Между тем за последние годы ученые и специалисты затрагивают только отдельные стороны контрольной деятельности органов государственной власти, она не подвергалась самостоятельному комплексному исследованию в рамках социологической науки. Все это определило выбор темы исследования.

Объектом исследования является социальный контроль в системе властных отношений в условиях трансформации российского общества.

Предмет исследования — условия и факторы функционирования структур и органов социального контроля, пути и направления его совершенствования в условиях реформирования общества.

Цель исследования — раскрытие сущности, содержания и роли социального контроля как процесса, направленного на стабилизацию общества, его дальнейшее развитие в условиях радикальной трансформации.

Данная цель реализуется на основе решения следующих исследовательских задач:

1. Обоснование концептуальных основ социального контроля, в условиях трансформации российского общества.

2. Раскрытие содержания функций (общих и конкретных) контрольных органов государственной власти и выявление тенденций их прогностического развития.

3. Выявление факторов обеспечивающих усиление социального контроля в борьбе с коррупцией в государственном аппарате.

4. Разработка классификации видов и уровней контроля, определение путей оптимизации контрольной деятельности органов власти и управления.

5. Анализ влияния уровня профессиональной социализации кадрового состава на повышение эффективности контрольной деятельности властных структур.

6. Исследование исторического опыта создания и функционирования контрольных органов в российском государстве, выявление возможностей его использования в целях активизации институтов гражданского общества, как инструментов социального контроля.

7. Выработка современных технологий управленческого обеспечения деятельности контрольных органов на основе регулирования процесса принятия управленческих решений, обогащения форм и методов их реализации.

8. Разработка предложений и рекомендаций по совершенствованию контрольной деятельности органов государственной власти и управления в условиях трансформации российского общества.

Гипотеза исследования. Формирование гражданского общества и правового государства в условиях радикальной трансформации Российского общества требуют усиления социального контроля за деятельностью органов власти и управления. Ни одно государство не может полноценно функционировать без развитой системы социального контроля. Он проявляется в сложной системе сдержек и противовесов при реализации принципа разделения власти в открытости и доступности государственных органов, в их подотчетности перед избирателями, всем народом, в их взаимодействии со средствами массовой информации, институтами гражданского общества. Социальный контроль призван стать и активно регулирующей составляющей государственной службы, фактором ее самоорганизации и саморазвития, отражая и выражая потребности и интересы народа России. Формирование новой парадигмы социального контроля будет, видимо, происходить в направлении более широкого использования профилактических и воспитательных мер и методов, и лишь в отдельных случаях мер принудительного и карательного воздействия.

Теоретико-методологическую основу исследования составили общенаучные принципы познания социальных явлений и, прежде всего, социально-философская теория власти, конкретно-исторический подход, структурно-функциональный анализ. На их основе сделан всесторонний комплексный социологический анализ функций социального контроля в системе властных отношений государственной службы, проблем и оптимизации деятельности контрольных структур в условиях радикальной трансформации общества.

Методологической основой исследования являются концепции М. Вебера о рациональной организации общества и рациональной бюрократии, П. Сорокина о социальной стратификации и социальной мобильности, Ф. Хайека «о расширенном порядке», Т. Парсонса — о социальном порядке, характеризующей общество как внутренне взаимосвязанные и «самоподдерживающиеся» социальные системы, работающие во внешней окружающей среде, П. Штомпки — о социальном процессе. В работе использованы идеи И. Пригожина о «диссипативных структурах», П. Струве о социальной сущности государства и Р. Мертона о социальном равновесии (сбалансированной системе). В ходе исследования учтены принципы дополнительности Н. Бора, «подвижного равновесия».

A.А.Богданова, теория дихотомии (отделение управления от политики).

B.Вильсона.

При анализе роли и места социального контроля в системе властных отношений государственной службы России использован конкретно-исторический подход, он позволил на основе исторической ретроспективы определить основные направления становления и развития контрольных органов в российском государстве, выявить их сущность и возможность использования в новых социально-экономических и политических условиях.

При подготовке диссертации использованы эмпирические методыанкетирование, включенное наблюдение, интервьюирование, контент-анализ прессы и документов, биографический анализ, метод самооценки, тестирование и др.

Работа опирается написана на широкую источниковую базу. В ней использованы данные Российского статистического агентства, материалы текущего делопроизводства федеральных (ФСНП и МВД) и региональных органов власти (администраций Вологодской, Московской, Ростовской, Смоленской, Томской, Псковской и Ярославской областей, Республик Якутия (Саха) и Коми, накопивших положительный опыт работы контрольных органов), материалы научно-практических конференций, а также текущая печать.

Важной источниковой базой диссертации являются: Конституция РФ, законодательные и нормативно-правовые акты федеральных органов власти и органов власти субъектов РФ, постановления Правительства РФ и региональных органов исполнительной власти. Базой для исследования послужили также Федеральная концепция устойчивого развития России, комплексные федеральные программы социально-экономического развития на 1995;2005 г. г., ряд целевых программ общегосударственного характера.

Эмпирической базой выдвинутых в работе теоретических положений и практических рекомендаций стали следующие социологические исследования, где автор принимал непосредственное участие.

1. «Карьерная стратегия и служебная тактика в системе государственной службы» (1996г.) — социологический опрос государственных служащих и экспертов в 8 российских министерствах, ведомствах, законодательных органах и 7 регионах РФ (Архангельская область, г. Москва, Московская область, Ростовская область, Рязанская область, Тюменская область) под руководством проф. В. Л. Романова и проф. В. М. Соколова (кафедра государственной службы и кадровой политики РАГС при Президенте РФ). Опрошено 952 респондента (740 государственных служащих и 212 экспертов). Выборка репрезентативна по полу, возрасту и занимаемым должностям. Индекс КС-96.

2. Кадровая служба государственного органа: проблемы статуса по организации деятельности (1997г.) — исследование проведено под руководством проф. МГУ Е. В. Охотского. Опрошено 56 руководителей кадровых служб федеральных министерств и ведомств. Индекс КС-97.

3. Мораль и государственные служащие. Социологический опрос, проведенный кафедрой государственной службы и кадровой политики РАГС в 1997 г (руководитель проф. Соколов В.М.). Опрос проводился среди населения 9 регионов (г. Москва, Республика Коми, Красноярский и Хабаровский края, Воронежская, Челябинская, Нижегородская, Ивановская, Саратовская области). Всего опрошено 758 человек. Выборка репрезентативна по полу, возрасту и роду занятий. Индекс — МГС — 97.

4. «Нравственные основы государственной службы. Разработка свода этических правил государственной службы» — научный проект кафедры государственной службы и кадровой политики РАГС при Президенте РФ (руководитель Е.В.Охотский). Исследование проводилось в 1997 г. в 14 регионах страны и 12 федеральных органах власти. По репрезентативной выборке опрошено 1211 жителей России, 1145 государственных служащих, 48 экспертов. Контепт-анализу по проблематике проекта подвергнуто 11 печатных СМИ. Индекс НОГС — 97.

5. «Карьеризм на государственной службе: проблемы и пути её решения». Экспертный опрос, проведенный кафедрой государственной службы и кадровой политики РАГС в ноябре 1998 года в рамках научно-исследовательского проекта «Аномальные проявления на государственной службе». Участвовали 173 государственных служащих, репрезентативно представляющих различные должностные уровни органов исполнительной и законодательной власти федерального уровня и субъектов Российской Федерации. Индекс КГС — 98.

6. «Коррупция: общественное мнение о проблеме и путях её решения» — социологический опрос, проведенный кафедрой государственной службы и кадровой политики РАГС в сентябре-октябре 1998 года. В качестве респондентов выступали 609 граждан различных районов г. Москвы. Выборка репрезентативна по полу, возрасту. Образованию, роду занятий, социальному и материальному положению. Индекс КОМП -98.

7. «Государственная служба: общественная значимость, профессионализм и перспективы служебного роста» — социологический опрос 710 государственных служащих Администрации Президента Российской Федерации, аппарата Правительства Российской Федерации, центральных аппаратов 19 федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации. Проект осуществлен группой аспирантов кафедры государственной службы и кадровой политики РАГС под руководством проф. В. С. Нечипоренко и доц. К. О. Магомедова за период ноябрь 1998 -февраль 1999 гг. Выборка репрезентативна по полу, возрасту. Образованию, роду занятий, социальному и материальному положению. Индекс ГСОЗ — 99. 8. «Организационная культура государственной службы» -социологический опрос проведен в 11 министерствах, ведомствах, законодательных и судебных органах, а также в 12 регионах Российской.

Федерации, опрошено 125 государственных служащих федеральных и региональных органов власти. Проект осуществлен кафедрой государственной службы и государственной политики РАГС в октябре-ноябре 1999 г. (руководитель научного проекта профессор Романов). Выборка репрезентивна по полу, возрасту и занимаемой должности. Индекс ОКГС -99.

9. Контект-анализ официальных документов по государственной службе Российской Федерации, проведенный автором за 1998;1999 гг.

Положения, выносимые на защиту, заключаются в следующем:

1. Социальный контроль является одним из важнейших атрибутов демократического государственного управления, отражающий интересы и волю граждан. Исходя из конституционного положения о том, что единственным источником власти является народ, работа государственного аппарата, его кадров должна быть построена «на принципах служения обществу», а не только самой властинарод вправе спрашивать с власти в целом за качество ее действий, за ее эффективность. Государственная власть должна быть подконтрольна и подотчетна народу. Это конституционное требование обусловливает необходимость наличия в государстве и обществе системы контрольной деятельности на всех уровнях государственного управления, особенно. через структуры представительной (законодательной) и судебной власти, а также со стороны институтов гражданского общества.

2. Социальный контроль — это сложное многофункциональное явлениесинтез государственного и общественного (гражданского) контроля, совокупность политических, экономических, идеологических процессов и методов, призванных обеспечить стабильность общества, государственного строя, соблюдение социального порядка. Он необходим для обнаружения и разрешения возникающих проблем раньше, чем они станут необратимыми.

Изучение и учет различных сторон и проявлений социального контроля (природы, назначение, содержание) позволили автору выявить его сущностные черты в условиях трансформации российского общества.

Социальный контроль — это важный механизм эффективной реализации функций и компетенции каждого государственного органа, выполняющий прежде всего профилактическую и воспитательную роль, а лишь в отдельных случаях предусматривающий наказание в действующем законодательно порядке.

Социальный контроль выступает:

— как социальный институт, обладающий особой системой норм и правил, как специфический вид деятельности, как определенная совокупность знаний;

— как функция управления государственной службой. В ходе реализации которой, происходит проверка качества результата по принципу обратной связи, его сопоставления с намеченной целью;

— как процесс, система управленческих, контрольно-отчетных отношений, система мер контрольно-профилактического, стимулирующего и пресекательного воздействия;

— как эффективный метод и средство проверки качества работы кадров и их рационального использования;

— как важный инструмент проверки соблюдения законности и выполнения легитимно принятых норм, стандартов и правил, отражающих общегосударственные интересы и интересы государственных служащих, проверки реализации нормативно-установленных задач, планов и решенийкак элемент административно-правового регулирования государственной службы, средство получения информации об эффективности работы государственных органовкак механизм самоорганизации кадровой системы, всей государственной службы, проявления саморегулирования, самоконтроля, самовоспитания служащего, когда координация, контроль и корреляция, а также самодисциплина работников выступают важными элементами высокой организованности государственной службы во имя достижения определенных целей;

— как сложное социально-психологическое явление, существенно влияющее на поведение людей, на формирование в коллективе органа власти социально здоровой морально-психологической дисциплины.

3.Социальный контроль осуществляется через механизм власти, а также путем целенаправленного воздействия различных общественных институтов и организаций на население страны.

Важнейшим направлением повышения действенности и эффективности социального контроля является расширение социальной активности населения на основе преодоления отчужденности от власти и повышения личной заинтересованности в общественных делах.

В стратегию и программу выхода из кризиса и развития страны на перспективу необходимо включить систему мер по повышению эффективности и действенности социального контроля. В их числе должны быть следующие меры:

1) Организация всей контрольной деятельности (как профессиональной, так и общественной) на основе общепризнанных идеалов, ценностей и целей.

2) Демократизация социального контроля, т. е. приобщение большего числа граждан к различным формам контрольной деятельности.

3) Повышение их компетентности.

4) Широкое применение экспертных процедур и оценок для своевременного выявления актуальных проблем совершенствования контрольной деятельности.

4. В теоретическом плане важно определить роль и место государственного контроля в системе властных отношений государственной службы России. Это необходимо для понимания диалектики развития гражданского общества и правового государства в современных условиях. Категория «государственный контроль» отсутствует в Конституции РФ, в федеральных законах. Подготовленная два года тому назад концепция государственного контроля в Российской Федерации до сих пор не стала предметом внимания научной общественности и практиков. Как показало проведенное исследование, государственный контроль как социальное явление и управленческий процесс, имеет свое содержание и структуры, объективно обусловленные уровнем и потребностями развития государства и общества.

В условиях реформирования экономического и политического строя роль государственного контроля возрастает. Динамика развития современного общества превращает органы государственного управления и, прежде всего, в системе государственной службы в более сложные системы. Для обеспечения управляемости такими системами необходимы новые структуры, технологии, формы и методы контрольной деятельности, соответствующие сложности современной управленческой организации. Успешной реализации контрольной функции способствовало бы законодательное закрепление правового положения органов государственного контроля в системе властных отношений Российской Федерации (их назначения, задач, прав, обязанностей, форм и методов работы).

5. Необходимость реорганизации контрольных структур органов государственной власти определяется рядом факторов как объективного, так и субъективного характера. К первым нужно отнести: развитие демократических процессов в обществестановление и развитие рыночных отношенийнеобходимость перевода системы контроля в качественно новое состояние, соответствующее общественным потребностямвовлечение в сферу государственного контроля все более мощного контролирующего аппарата.

Ко второй группе факторов, субъективного характера следует отнести условия, возникновение которых связано с перераспределением части доходов государства в интересах некоторых социальных групп, появлением в значительном масштабе нетрудовых доходов и теневой экономики.

В условиях системного кризиса произошло нарушение принципа всеобщности и всеохватности контроля. Из его сферы были выведены отдельные республики, области и города, появились неприкасаемые для контроля органы и организации. В результате проявилось ослабление контроля непосредственно внутри органов государственной власти и управления.

В условиях, когда в России осуществляются демократические реформы государственного устройства, система контроля также требует реформирования, так как является составным звеном и неотъемлемой частью этого устройства. Приоритетной задачей всех контрольных органов должно стать обеспечение единства государственной политики Российской Федерации в центре и на местах, единство правовых норм, предотвращение и прекращение суверенизации и сепаратизма. Главной становится проблема повышения эффективности контроля. Ее решение требует стабилизации общественной жизниреорганизации контрольных органов на федеральном и региональном уровнеразработки правовой базы, позволяющей расширить границы социального контроля и укрепить правовой статус контрольных органовиспользования современных форм и методов контрольной деятельности, позволяющих кардинально повысить исполнительскую дисциплину персонала государственной службы.

6. Конституция Российской Федерации, принятая в 1993 г., не содержит прямого указания на контрольную функцию парламента РФ — Федерального Собрания. Тем не менее, его палаты обладают многими полномочиями, которые составляют содержание парламентского контроля. По мнению автора, в новую Конституцию РФ необходимо включить такие формы парламентского контроля, как участие парламента в назначении высших должностных лиц государства и их освобождение от должностиобсуждение политики правительства с возможностью постановки вопроса о доверии правительствуконтроль за расходованием бюджетных средств и других государственных ассигнованийсоздание комиссий по расследованию событий и обстоятельств, имеющих существенную общественную значимостьратификацию парламентом международных договоров. Тем более, что это соответствовало бы международному праву и сложившейся реальной практике парламентского контроля Российской Федерации.

7. Известно, что устойчивость общества во многом задается балансом и органическим разделением власти. Поэтому для обеспечения стабильности государственной службы необходимо, чтобы начал функционировать предусмотренный Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации» Совет по вопросам государственной службы. В нём должны быть представлены все ветви власти. Совет мог бы усилить контроль за соблюдением законодательства по вопросам государственной службы, обеспечением правовой и социально-экономической защиты персонала государственных органовдавать объективную оценку профессиональной пригодности и служебной перспективности государственных служащих. Аналогичные советы по вопросам государственной службы должны функционировать и на уровне субъектов федерации.

Зарубежный опыт говорит об эффективности деятельности подобных структур. В Соединенных Штатах Америки подобный федеральный совет возглавляет вице-президент. Во Франции, а также Испании действует Высший совет по государственной службе, в ФРГ — Ведомство государственной службы, в которые входят министры, отвечающие за организацию и функционирование государственной службы, члены соответствующих парламентских комиссий и профсоюзов, представители судебных органов.

8. Анализ функций контрольных органов в системе властных отношений показывает, что они выступают не только субъектами, но и объектами контрольной деятельности. В целях предупреждения возможных нарушений законности со стороны контрольных, и прежде всего, правоохранительных органов, должна быть не только установлена, но и реально задействована система контроля и надзора за их деятельностью. В рамках этой системы целесообразно в полной мере задействовать:

— президентский контроль, осуществляемый путем заслушивания Президентом РФ отчетов руководителей соответствующих правоохранительных органов, утверждения общегосударственных программ их деятельности, определения видов информации о результатах правоохранительной деятельности и порядка ее представления;

— парламентский контроль, осуществляемый Федеральным Собранием РФ в форме парламентских слушаний и расследований, заслушивания руководителей соответствующих министерств и ведомств;

— судебный контроль, осуществляемый судами путем рассмотрения и разрешения уголовных дел о преступлениях, отнесенных к компетенции соответствующих правоохранительных органов (прокуратуры, органов внутренних дел, органов безопасности) рассмотрения и разрешения гражданских дел, связанных с защитой прав и законных интересов граждан, органов и организаций.

9. Эффективность деятельности контрольных структур органов государственной власти в борьбе с коррупцией в значительной степени зависит от организации их взаимодействия и координации. Механизм такого взаимодействия требует своего совершенствования и развития.

В качестве наиболее эффективных антикоррупционных мер в работе предлагаются следующее:

— создание антикоррупционного законодательства и активизация правоприменительной практики в этой области;

— отказ от политики постоянной реструктуризации системы государственной службы, поскольку именно нестабильность положения государственных служащих и их неуверенность в сохранении своей должности побуждают к использованию служебного положения в целях создания необходимого финансового резерва на случай внезапного увольнения;

— установление жесткого контроля над деятельностью государственных органов, считающихся зонами коррупционного риска. Это — приватизация и уравление имуществом, таможенная и налоговая службы, правоохранительные и лицензионно-разрешительные органы ;

— обеспечение высоких социальных гарантий государственным служащим;

— усиление правовой защищенности государственных служащих, повышение их правового статуса.

Значительную пользу усилению взаимодействия может принести назначение вице-премьера Правительства РФ курирующего правоохранительные и контрольные органы.

10. Управленческое обеспечение деятельности контрольных органов государственной власти потребовало анализа управленческих решений как основного вида управленческого труда, совокупности взаимосвязанных, целенаправленных и логически последовательных действий, обеспечивающих реализацию управленческих задач, усиление мотивации работников на реализацию целей организации.

Наибольшую методическую трудность при выработке управленческого решения представляет проблема, как и каким образом превратить совокупность индивидуальных оценок в групповое мнение. В процессе внутригруппового взаимодействия проявляются конформизм и лидерство, происходят взаимообмен ценностными ориентациями и изменение мнений.

Анализ преимущества коллективных решений перед индивидуальными показывает, что для коллективных решений характерно меньшее число ошибок, при их выработке и принятии обнаруживаются «сверх ресурсы», синергия. Взаимодействие работников при выработке решения вызывает дополнительную активность из-за возникновения эффекта соревновательности, чувства причастности, возможности проявить свои знания, способности. Наряду с достоинствами групповые решения имеют существенные недостатки: наблюдается снижение ответственностипроявляется склонность к риску участников, больше проявляются социально одобряемые качества в ущерб рациональности. Современные технологии принятия и реализации управленческого решения рассмотренные в работе позволяют отчасти нейтрализовать эти негативные последствия.

Научная новизна диссертации состоит в следующем:

1. Данная диссертация является одной из первых, в которой поставлена проблема анализа роли и места социального контроля в условиях трансформации российского общества. Проведенное исследование можно рассматривать как самостоятельное направление в изучении социальных институтов, структур и процессов. При подготовке данной работы был задействован сложный междисциплинарный инструментарий на базе социологии, управления, правоведения, кадроведения и других наук.

2. Разработан концептуально новый подход к определению роли и места социального контроля в системе властных отношений государственной службы Российской Федерации. Социальный контроль рассматривается как система, имеющая свои принципы, формы, методы, средства, технологиикак процесс, в котором проявляются устойчивые социальные связи, закономерности и тенденции.

3. Раскрыто сущное содержание понятия «социальный контроль», показана его возрастающая роль в формировании правового государства и гражданского общества.

4. Выявлено и раскрыто содержание двух групп контрольных функций: общих, с помощью которых обеспечивается контрольная деятельность органов власти и управления, и конкретных, являющихся рабочим инструментом осуществления общих функций. К конкретным относятся функции: корректировки, предупреждения (превенции), правоохранения, повышения эффективности управления, обеспечения эффективного использования государственных средств.

5. Разработана классификация видов и уровней контроля, определены пути оптимизации контрольной деятельности. Решение этой задачи требует реорганизации контрольных органов на федеральном и региональном уровнеразработки правовой базы, позволяющей расширить границы социального контроля и укрепить правовой статус контрольных органовиспользование современных форм и методов контрольной деятельности, позволяющих кардинально повысить исполнительскую дисциплину персонала государственной службы.

6. Сформулированы практические предложения, направленные на уточнение отдельных нормативных документов, регулирующих контрольную деятельность. В частности, это касается системы показателей и методических приемов управленческого контроля, разработки и применения на практике программ коррелирующих мероприятий, разработки системы правового регулирования контрольной деятельности.

7. Проанализирован опыт организации социального контроля в системе государственной службы Германии, Франции, Японии, США и других стран и сделан вывод об ограниченных возможностях его адаптации в российских условиях, в силу наличия в зарубежных государствах особенностей в развитии государственности и экономических отношений.

8. Показано, что отечественные органы государственной власти и управления должны быть ориентированы на модель опережающего, а не догоняющего развития. Следовательно, формам, методам и технологиям контрольной работы необходимо стать адекватными не только текущим потребностям, но и перспективным задачам, избежать частых структурно-функциональных реорганизаций аппарата управления, создать условия для эффективного социального контроля и самоконтроля чиновников.

9. Использован широкий круг источников, в том числе данные конкретных социологических исследований, что позволило автору ввести в научный оборот значительное количество обобщенных данных, представляющих известную научную и практическую ценность, сформулировать теоретические обобщения и выводы, подняв их на более высокий уровень по сравнению с предыдущими исследованиями по данной проблеме.

10. Разработаны практические рекомендации по совершенствованию контрольной деятельности, определены перспективы, дан прогноз развития социального контроля в условиях радикальной трансформации российской общества.

Практическое значение проведенного исследования определяется широтой их возможного применения как на федеральном, так и на региональном уровне. Выработанные автором практические рекомендации по обогащению функций и оптимизации контрольных структур органов государственной власти помогут решению проблем реформирования государственной службы Российской Федерации в условиях радикальной трансформации общества.

Результаты исследования могут быть использованы при подготовке научных работ и организации обучения государственных служащих.

Апробация работы .

Проблемы оптимизации деятельности контрольных структур органов государственной власти были апробированы на научно-практической конференции «Экономическая безопасность государства и роль федеральных органов налоговой полиции в ее обеспечении» (г.Москва, 28 апреля 1997 г.). Создание «системы действенного контроля (функции контроля, организация, кадры)» обсуждалось на научно-практической конференции «Проблемы подготовки и переподготовки руководящего состава и специалистов ФСНП России» (г.Москва, 11 января 1999 г.). Проблемы взаимодействия и координации в борьбе с коррупцией в государственном аппарате рассмотрены на международной научно-практической конференции «Правовые и экономические аспекты налогообложения в Азиатско-Тихоокеанском регионе», (г.Хабаровск 2324 сентября 1999 г.).

Роль институтов гражданского общества как инструментов активизации социального контроля рассмотрена на научно-практической конференции «Актуальные проблемы борьбы с организованной преступностью в экономической сфере» (г.Санкт-Петербург, 28−29 октября 1999 г.).

Автором разработан ряд методических материалов по подготовке и переподготовке кадров системы налоговой полиции. В них нашли отражение научные подходы и выводы диссертационного исследования.

Основные положения диссертации опубликованы в монографии «Социальный контроль в условиях трансформации российского общества». (М., 1999, 25 п.п.), в брошюрах и статьях.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, четырех глав, заключения, списка использованных источников и литературы.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Россия объективно стоит на пороге новой парадигмы организации и функционирования социального контроля. Современный этап общественного развития занимает особое место в ее истории. Новизна, сложность и масштабность задач, которые стоят перед российским обществом в условиях его трансформации, требуют усиления социального контроля за деятельностью органов государственной власти.

Состояние российского общества можно в целом охарактеризовать как процесс поиска приемлемых путей развития. Участниками этого процесса стали достаточно широкие слои населения России, включенные еще в конце 80-х — начале 90-х гг. в «перестроечные», а позже «демократические» изменения в качестве реальной политической и социальной силы. Впервые народ выступил не просто статистической массовкой на фоне политических интриг власти, а становился основной фигурой в реализации социального контроля за деятельностью государственной власти.

В этот период в России впервые за много лет возникла ситуация, когда общественные изменения стали опережать развитие государственных структур. В обществе начали проявляться ранее сдерживаемые процессы развития институтов и элементов гражданского общества, во многом благодаря произошедшим политическим изменениям, но не ограниченные только ими. Российское общество в условиях трансформации проявляет достаточный потенциал самоорганизующего начала, что отражается как на структуре самого общества, так и на государстве, на целях и задачах его развития, на изменении основ субъектно-объектных отношений, перераспределении властных полномочий в сторону субъектов Федерации и местного самоуправления. Вместе с тем, государство уже не может самостоятельно решать многие вопросы общественного управления, стали активно проявляться тенденции к социальному партнерству, диалогу с наиболее активными субъектами общественной жизни, что особенно ярко прослеживается в условиях глубокого экономического и социального кризиса, затронувшего не только властно-распорядительные органы, но и показавшего реальные возможности общественных структур влиять на государственную политику.

Все это говорит о том, что в России, в условиях ее трансформации, складываются новые возможности взаимодействия общества и государства, а происходящие процессы свидетельствуют о качественном изменении самого общества. По нашему мнению правомерно говорить о том, что в России за определенный исторический срок может произойти становление подлинно гражданского общества и реальное изменение системы управления этим обществом, что создает благоприятные условия для реализации социального контроля народа над государственной властью. Анализ проведенный автором диссертации показывает, что гражданское общество и правовое государство — это две равнозначимые реалии современного цивилизованного, демократического по характеру и содержанию, способа самоорганизации человеческого социума. Оба они связаны между собой исторически и генетически, их появление обусловлено действием одних и тех же процессов общественного развития. Но их взаимоотношения всегда строились, и, вероятно, в обозримом будущем будут строиться, на основе диалектических противоречий, исходящих из социальной природы самого общества.

Социальные процессы, происходящие в настоящее время в России, в общем виде можно охарактеризовать как определенное целенаправленное движение к качественно новому устойчивому состоянию, основные параметры которого отражены в основных документах государства, прежде всего в Конституции Российской Федерации.

Однако декларирование целей общественного развития не всегда решает проблему их достижения. Если мы рассматриваем развитие современного российского общества в его поступательном цивилизованном развитии к качественно новому состоянию, сопровождающемуся изменениями параметров всей общественной системы, включая организацию системы общественных отношений -(гражданское общество) и субъекта управления (правовое государство), а также социальных ориентиров (социальное государство), то необходимо отметить что изменения еще не приняли устойчивого характера.

Взаимообусловленность таких процессов, как становление гражданского общества, строительство правового государства и его социальная переориентация, определяют и взаимосвязь многих факторов общественного развития. В частности, одним из таких факторов является действие в обществе принципа социальной справедливости, способствующего реализации функций социального государства и контроля за ним со стороны институтов гражданского общества.

Утверждение принципа социальной справедливости в качестве активно действующего социального института в условиях трансформации общества, становится все более актуально, так как только таким образом можно отразить специфику национального менталитета россиян, создать условия для реального процесса интеграции личных, общественных и государственных интересов, закрепить ценности гражданского общества и социального государства.

Вторым фактором выступает — социальное партнерство и его роль в урегулировании противоречий и конфликтов между реальными субъектами социально-экономических отношений в условиях, когда гражданское общество еще только формирует свои институты, а государство во многом утратило свои субъективные возможности в этой сфере.

Причины возникающих противоречий определяются на уровне формирования политической власти государства, когда власть оказывается неспособной к выполнению взятых на себя обязательств перед обществом и его гражданами, и, что тоже немаловажно, невосприимчивой к общественным потребностям.

С учетом происходящих процессов повышение эффективности социального контроля за государственными институтами выступает как первоочередная задача, решение которой направлено на создание устойчивой социальной системы.

Любая управленческая система действует эффективно лишь в том случае, если она в необходимой мере выполняет контрольные функции. С точки зрения теории социального управления контроль или контрольные функции могут проявляться в различных формах: анализе управляемого процесса по основным его параметрам, определении степени его соответствия заданному управляющему воздействию или программе, внесении необходимых корректив, направленных на устранение выявленного рассогласования между потребным и реальным состоянием системы и пр. Социальный контроль базируется на системе прямых и обратных связей, несущих информацию об управляемом процессе или объекте, которая должна быть оперативной, достоверной и адекватной задачам управления.

Данное концептуальное представление об общих функциях социального контроля в управляющих системах имеет прямое отношение к Государственной службе Российской Федерации, так как она по существу является сложной многоуровневой иерархически организованной системой политического управления и контроля. Заметим, что все выполняемые ею многообразные и сложные функции непосредственно реализуют лица, осуществляющие работу в аппарате управления, то есть государственные служащие. В связи с этим важной отличительной особенностью государственных служащих является то, что значительное их число одновременно выступают как субъекты и объекты контрольной и управленческой деятельности. Такая субъективно-объективная связь, безусловно, наложила свой отпечаток на профессиональный менталитет, личностно-деловые качества и умения чиновников.

Чтобы быть эффективной контрольная деятельность органов государственной власти должна быть открыта обществу, населению и осуществляться максимально гласно и на виду у всех граждан, что также требует формирования определенных качеств работника, который реализует эти функции. Во-первых, гласность контроля, его эффективность во многом зависят от умения государственного служащего организовать его демократическим путем на основе современных технологий, что требует высокой квалификации в области создания банка данных, обработки и хранения информации, демократичности самого исполнителя и навыков самоорганизации и самоконтроля, без чего такая работа невозможна. Во-вторых, сам исполнитель должен быть по своим гражданским и нравственным качествам максимально открыт гражданскому обществу, своим товарищам по работе, экспертам, без чего эффективный контроль за работой государственной службы невозможен.

Важным звеном современных преобразований органов власти должно стать приведение действующих контрольных структур аппарата в соответствие с новыми функциями и содержанием деятельности государственных органов. Состояние государственной службы объективно требует от руководителей органов власти качественно изменить подход к выработке и принятию организационно-структурных решений в сфере контрольной деятельности. В них не должно быть места приблизительным расчетам, шаблонным схемам, старым и новым стереотипам. Важно иметь всестороннее научное обоснование реализации контрольной функции, в том числе финансово-экономическое, организационно-управленческое, правовое и др. Социальный контрольэто процесс обеспечивающий органам власти и управления достижение поставленных целей и задач. Поэтому проблема формирования и совершенствования эффективного контроля в системе государственной службы стоит во всей полноте. Социальный контроль должен организационно соответствовать управленческому механизму, объективным закономерностям реализации функций государственного управления.

Социальный контроль следует рассматривать не как чрезвычайную меру, а как неотъемлемую часть управленческой деятельности, составными элементами которой являются: выработка и принятие решений, организация их выполнения и проверка результатов деятельности аппарата управления.

Поэтому и главное назначение социального контроля, его действенность должны быть направлены на строительство демократического, правового, социального государства. Состояние социального контроля позволяет судить об эффективности функционирования системы управления, о том, насколько точно и добросовестно государственные служащие соблюдают свои обязанности перед гражданами и обществом, действуют в рамках правовых и иных социальных норм.

Функциональное назначение социального контроля определяет многообразие не только его видов, но и форм, и методов работы. По способу организации они представляют собой систему приемов практического осуществления контрольной деятельности, то есть способов, путей, тактических приемов осуществления контрольных функций.

Чтобы социальный контроль мог выполнять свою созидательную роль в системе государственного управления, он должен быть эффективным, так как усиление его роли и влияния обеспечивается объективными причинами, и прежде всего, растущей дифференциацией общества, требующей включения дополнительных рычагов государственного регулирования.

Автор диссертации исходит из того, что новая система социального контроля находится в стадии становления и формирования (правового, институционного, функционального).

В сознании и деятельности части государственных служащих еще сохранились старые подходы к восприятию социального контроля, к оценке его состояния в современных условиях. Как известно, в период административно-командной системы управления народ фактически был «отключен» от власти и собственности. Контроль был строго централизованным, авторитарно-административным, партийно-идеологическим по содержанию, обеспечивая политическое господство одной партии — КПСС. Это сужало цели и содержание социального контроля.

В условиях распада СССР, децентрализации государственного управления, системного кризиса, демонтажа старой структуры контроля были предприняты попытки создания новой системы контрольной деятельности государства, создано немало новых контрольных структур на федеральном и региональном уровне: Главное Контрольное управление Президента РФ, Счетная палата Федерального Собрания, Уполномоченный по правам человека в РФ, Центральная Избирательная Комиссия, министерства и ведомства по контролю за валютными операциями, монопольной деятельностью, по сбору налогов и др. Только в системе федеральных органов исполнительной власти в 1998 году действовало 66 контрольных органов, обладающих весьма обширными полномочиями по выявлению и пресечению различного рода нарушений. Почти все они имеют территориальные подразделения.

Органами власти и управления осуществляется большое количество проверок в разных сферах деятельности и в различных регионах страны, выявляется масса нарушений, разрабатываются суровые меры, но положение дел практически не меняется. Многие указы Президента РФ и постановления Правительства не выполняются, все это закономерно требует усиления социального контроля, остро ставит вопрос о повышении действенности государственных контрольных структур, укрепления исполнительской дисциплины и усиления персональной ответственности чиновников за порученное дело.

Проведенный автором диссертации анализ показал, что даже в системе исполнительной власти нет единой системы централизованной контрольной деятельности, нет координации работы контрольных органов (Президента, Правительства, министерств и ведомств). В их работе много дублирования, несогласованности.

По нашему мнению, в разработке модели социального контроля в условиях трансформации российского общества важен учет не только насущных потребностей государственного строительства (совершенствование системы государственного управления, усиление регулирующей роли государства в развитии социально ориентированной экономики, защита национальных интересов, наведение порядка и дисциплины в стране и др.), но и учет реального состояния контрольной деятельности в нашем обществе, состава кадров государственного аппарата, уровня их профессионализма, правовой, организационной и нравственной культуры.

Прежде всего необходим учет крайне низкого состояния в стране государственной дисциплины и ответственности, малоэффективной деятельности контрольных органов различных уровней. Во всех посланиях Президент РФ Федеральному собранию ставился вопрос о необходимости усиления контрольных функций государства. В. Путин, также подчеркнул: «. решение современных насущных задач невозможно без наведения элементарного порядка и дисциплины в стране, без укрепления исполнительской вертикали власти».1.

В выработке модели социального контроля важен учет и уроков критического анализа отечественного и зарубежного опыта, определение того, что целесообразно удержать и использовать из прежнего опыта. Все это позволит определить перспективы укрепления системы социального контроля, качественные возможности и способности кадров государственного аппарата к самоконтролю и саморегуляции.

Чтобы изменить ситуацию кардинально, необходимо повысить эффективность контрольных структур всех уровней.

В условиях трансформации российского общества контроль необходим в качестве:

— неотъемлемой функции государственного управления, формы развития его демократизма;

— обратной связи, посредством которой достигается своевременная и достоверная информация о фактическом исполнении управленческих решений;

— метода получения объективной информации, которая позволяет принимать продуманные решения о продолжении, изменении или приостановке осуществляемых мероприятий;

— эффективного способа (или средства) воздействия на контролируемые объекты с целью оптимизации их деятельности, укрепления исполнительской дисциплины, законности и правопорядка;

— фактора воспитания кадров управления, формирования и утверждения в их сознании чувства ответственности за выполнение возложенных обязанностей.

В целях создания эффективного социального контроля в системе властных отношений российского общества, по мнению автора, необходимо осуществить следующие меры:

1. Необходимо разработать и принять на федеральном уровне специальный пакет законодательных актов по созданию действенной системы социального контроля, в том числе закон о конституционном праве граждан на обращения в государственные органы и органы местного самоуправления, поскольку продолжающее действовать законодательство о порядке рассмотрения жалоб, заявлений и предложений трудящихся устарело и не отражает новых социально-экономических условий и особенностей современного политического процесса.

2. На основе федерального законодательства о контроле разработать нормативно-правовые документы по созданию единой системы контрольных органов на уровне субъектов Российской Федерации.

3. Неотработанным пока остается механизм реагирования органов государственной власти на общественный контроль. В этих целях необходимо активизировать формы прямого участия граждан в выработке и принятии важных государственных решенийдля развития демократии и учета общественного мнения практиковать проведение референдумов и выборов, создавать необходимые предпосылки для развития существующих и создания новых общественных движений и организацийшире использовать договора о согласии и взаимодействии между различными социально-политическими силами, ветвями власти, федеральным центром и субъектами Российской Федерации, возобновить практику отзыва депутатов законодательных органов и отчеты государственных должностных лиц перед трудовыми коллективами и общественными объединениями.

4. В условиях деградации профсоюзов резко снижена их роль как субъекта социального контроля. Для усиления ими защитной роли интересов трудящихся необходимо: использовать механизмы социального партнерстваправо контроля за условиями труда работниковактивно использовать коллективные протестные действияпроявлять законотворческую инициативупарламентское лоббированиевзаимодействие с органами властиформирование общественного мнения через средства массовой информации.

5. Необходимо усилить внимание контрольных органов государственной власти к вопросам подбора, расстановки и подготовки кадров, устранения причин частой сменяемости государственных служащих и, прежде всего, руководителей, в зависимости от политической ситуации и конъюнктуры.

Актуальной проблемой является разработка модели современного работника контрольного органа. Кроме высоких профессиональных знаний, владения технологиями самоорганизации и самоконтроля он должен обладать высокими нравственными качествами, умением работать в условиях контроля со стороны общественных организаций и граждан.

6. Социальный контроль за деятельностью государственной службы должен быть как внешним, так и внутренним.

Внешний контроль должен осуществляться:

— законодательными органами над исполнительной властью через механизм разделения властей, четкое законодательное определение задач и границ исполнительной власти, что позволит контролировать ее на предмет возможных злоупотреблений;

— судами, что обеспечит строгий правовой контроль за деятельностью государственной службы;

— непосредственно гражданами (общественный контроль), для осуществления которого необходимо привлечь к работе с населением средства массовой информации в целях разъяснения сути и необходимости принимаемых решений и улучшения информированности населения о деятельности органов власти и управления.

Внутренний контроль должен осуществляться внутри самой системы государственной службы на основе профессиональных и этических стандартов, административных норм и правил. Контролю следует быть эффективным и экономичным. Результаты деятельности системы контроля должны превышать затраты на ее функционирование. Если контроль стоит больше, чем он дает для достижения целей, не улучшает состояние дел, то такую систему контроля стоит пересмотреть.

Руководство органов государственной власти не должно перегружать своих подчиненных многочисленными формами контроля, иначе это потребует много времени и внимания и не даст большого результата. В практической деятельности следует использовать экономичные, простые и доступные методы контроля.

Социальный контроль должен быть основан на законодательстве, исключающем произвольные действия. В нем необходимо участие всех властных структур государства: Президента РФ, Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, министерств, ведомств на уровне федерации и республик, краев и областей.

7. Опаснейшим видом социальной патологии является коррупция. Она представляет сложный самоорганизующийся системный процесс, нейтрализовать который может только другая, более эффективная система. Наиболее важными ее компонентами являются: сильная политическая воля властей, направленная на борьбу с коррупциейпродуманная система воспитательной работы в аппаратах государственных органов властивысокие социальные гарантии государственных служащих и ужесточение уголовной ответственности за коррупциюсоциальный контроль деятельности госаппаратарасширение информированности населения по проблемам борьбы с коррупциейопора на резко отрицательное отношение общественности к коррупционной части чиновничества.

На основе проведенного анализа в исследовании выявлены основные направления в борьбе с коррупцией, на которых следует сконцентрировать усилия контрольных структур и правоохранительных органов в целях формирования эффективной системы противодействия коррупционерам.

— Необходимо стимулировать принятие Федерального закона о коррупции, включающего в себя нормы лучшей международной практики по организации борьбы с коррупцией. При этом выделить первоочередные меры, которые можно реализовать в относительно сжатые сроки. Это структурное совершенствование всех правоохранительных органов, существенное повышение их оперативного взаимодействия, усиление влияния федерального центра на их деятельность на местах в субъектах федерацииужесточение норм за соблюдение «кодекса чести» государственного служащего с целью существенного снижения уровня коррумпированностисоздание общественной атмосферы доверия между государством и населениемобеспечение принятия государственных решительных мер в борьбе с коррупцией.

— Подготовить и провести организационно-правовые и другие меры по укреплению у населения веры в устойчивость и чистоту государственных институтов и работающих в них государственных служащих.

— Более целенаправленно добиваться открытого формирования бюджетов всех уровней и гласного контроля за расходованием всех бюджетных (народных) денег, упреждая тем самым создание прецедентов коррупции уже в самом начале бюджетного процесса.

— Активизировать работу по совершенствованию законов, обеспечивающих проведение наступательной политики по преодолению коррупционного кризиса.

8. В условиях перехода к рыночной экономике налоговая система, основным элементом которой являются органы налоговой полиции, становится решающим фактором обеспечения экономической, а, значит и национальной безопасности страны. От того насколько эффективным будет ее функционирование, зависит успех социально-экономического развития России в условиях трансформации общества.

Складывающаяся в стране ситуация привела к необходимости принятия на государственном уровне решений о возложении на федеральные органы налоговой полиции дополнительных обязанностей, расширение их компетенции.

Объективная тенденция к расширению круга задач и функций по существу выдвигает деятельность федеральных органов налоговой полиции на качественно новый уровень, усиливает их координирующую роль и создает предпосылки для преобразования ФСНП России в Министерство экономической безопасности Российской Федерации, выполняющего в полном объеме функции ФСНП России, а также дополнительные функции с учетом расширения подследственности по уголовным делам, контроль за целевым использованием государственных средств и координацию всех правоохранительных органов в области обеспечения экономической безопасности государства, не подменяя их деятельности.

Автор диссертации является одним из разработчиков «Концепции развития федеральных органов налоговой полиции на период до 2005 года», где данное предложение получило правовое, организационное и финансово-экономическое обоснование.

9. Среди мер, которые могут позитивно повлиять на повышение эффективности контроля за исполнением управленческих решений, предложены следующие:

— необходимо обеспечить открытый характер обсуждения управленческих решений в органах государственной власти всех уровней;

— активнее использовать бригадную форму работы в процессе подготовки и принятия решений, поддерживать участие в этом рядовых сотрудников;

— повсеместно использовать ЭВМ, это позволит перейти к безбумажной информатике. Такая система контроля позволит получать информацию о ходе выполнения решений в любое время. В настоящее время нет единой научно-технической политики в этом отношении. Имеющийся опыт использования ЭВМ в МВД, Федеральной службе налоговой полиции в масштабах страны не унифицирован, что резко снижает эффективность этой работы.

10. Уделяя должное внимание изучению зарубежного опыта, необходимо учитывать уровни управляемости различных стран, законопослушность их населения, их традиции. Как положительное явление, требующее тщательного анализа и распространения в органах государственной власти в Российской Федерации, автор отмечает институт парламентских уполномоченных, осуществляющих контроль от имени парламента за деятельностью чиновников. Другим заслуживающим внимания моментом является принцип независимости и беспристрастности контрольных органов, что обеспечивается гарантией несменяемости или длительным сроком пребывания в должности государственного контролера с судейскими функциями.

В целях более эффективного использования зарубежного опыта контрольной деятельности следует осуществлять международное сотрудничество на основе двусторонних и многосторонних соглашений с соответствующими иностранными учреждениями и организациями. В этих целях весьма продуктивным может быть вступление Российской Федерации в Международную организацию контрольных органов (ИНТОСАИ), созданную в 1953 г. В ее состав входят контрольные органы 130 стран мира. Через каждые 3 года проводятся конгрессы ИНТОСАИ, издается журнал. В соответствии с программой деятельности организации проводятся семинары, конференции, осуществляется обмен стажерами. В рамках ИНТОСАИ действует Международный центр развития контроля, главной задачей которого является подготовка и переподготовка контролеров.

Новым явлением в теории и организации управления в последние годы стало появление контроллинга. Контроллинг переводит управление организацией на качественно новый уровень, интегрируя, координируя и направляя деятельность различных служб и подразделений организации на достижение оперативных и стратегических целей. Осуществляется он на основе установленных стандартов, создания регулирующих механизмов и мониторинга.1.

По мнению автора диссертации, в системе государственной службы Российской Федерации возможности использования контроллинга пока ограничены, поскольку она находится в процессе реформирования и обладает кадрами, не в полной мере готовыми к восприятию новейших научных идей и технологий. Для овладения контроллингом, необходимы широкий кругозор и способность мыслить аналитически, нужны знания по широкому спектру предметов, связанных с экономикой, управлением, кибернетикой, социологией и др. Но это не значит, что данное направление не перспективно в условиях выхода российского общества из кризиса.

Роль контроллинга в управленческом процессе в сфере государственного управления трудно переоценить, так как он позволяет обеспечить координацию деятельности различных контрольных структур органов государственной власти, предоставление взаимной информации о.

1 Контролинг — система интегрированного информационного обеспечения, планирования и контроля. См.: Хан Д. Планирование и контроль: концепция контроллинга. — М., 1997. С. 773. контрольных процессах и нерешенных проблемах в этой области, контроль за выполнением принятых управленческих решений, установление допустимых границ отклонения от первоначального решения, консультации по выбору корректирующих мероприятий, разработку инструментария для планирования, принятия нового управленческого решения и контроля за его реализацией.

По мнению автора, реализация этих и других предложений, содержащихся в диссертации, может положительно повлиять на активизацию социального контроля, обогащение функций и оптимизацию деятельности контрольных структур органов государственной власти всех уровней.