Правовое регулирование финансовой деятельности государственных высших учебных заведений

Общепризнанная основополагающая роль высшего образования в экономическом и социальном развитии государства предопределяет приоритетность этой сферы деятельности в подавляющем большинстве стран мирового сообщества.

Потребности, цели функционирования и развития отечественного высшего образования не могут быть осмыслены вне системы ближайших и отдаленных перспектив развития России.

Успех стратегии в области образования, в том числе и высшего, зависит от преемственности государственной политики и национального единства в понии 1 ^ ^ Т" и мании целей и функции высшей школы. В то же время успех россииских экономических и политических преобразований в значительной мере зависит от того, удастся ли в ближайшее время должным образом реформировать систему образования в целом и особенно систему высшего образования, готовящую специалистов для всех отраслей хозяйства, науки и культуры.

Интерес к вопросу правового положения государственного высшего учебного заведения вызван тем, что статус образовательного учреждения находится в тесной связи и взаимодействии с ролью, задачами и перспективами развития отечественного высшего образования.

Особая роль принадлежит государственным высшим учебным заведениям в решении широкого круга задач, таких как: удовлетворение потребностей личности в интеллектуальном, культурном и нравственном развитииразвитие науки и искусстваподготовка, переподготовка и повышение квалификации работников с высшим образованиемразвитие науки и искусствасохранение и преумножение нравственных, культурных и научных ценностей общества ИТ. д.

См.: Закон РФ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». Ст. 8 //СЗ РФ, 1996. № 35. Ст. 4135.

К содержанию правового положения помимо функций, целей и задач относятся также правовые основания организации образовательного учреждения как юридического лица. Важное место в нем занимает правовое регулирование финансовой деятельности государственного высшего учебного заведения. Выполняя свою распорядительную функцию, финансы призваны активно воздействовать на все процессы в области финансовой деятельности государственных высших учебных заведений именно от состояния финансов зависит выполнение социально-экономических задач государственными высшими учебными заведениями.

Реформа сферы высшего образования, проводимая в настоящее время в России, предъявляет ряд новых требований к государственным высшим учебным заведениям, что находит свое непосредственное отражение в содержании и формах финансовой деятельности, возникающих в связи с ней правоотношениях.

В связи с этим ощущается необходимость дальнейшей разработки теоретических положений, касающихся правовых основ финансовой деятельности, а также практических путей и рекомендаций в области осуществления ее государственными высшими учебными заведениями, исследования понятия «финансы государственных высших учебных заведений» как экономического средства реализации задач и функций образовательных учреждений.

Исследование финансовой деятельности государственных высших учебных заведений, в свою очередь, дает возможность рассмотреть вопрос о полноте и определенности его прав и обязанностей, т. е. определить общее состояние правового регулирования деятельности государственного высшего учебного заведения.

Таким образом, исследование основных моментов финансовой деятельности государственных высших учебных заведений, а также особенностей системы нормативно-правовых актов, регулирующих общественные отношения в данной области, имеет важное теоретическое и практическое значение. К сожалению, в настоящее время не существует научных работ, рассматривающих в единстве теоретические и практические проблемы финансовой деятельности государственных высших учебных заведений, как и иных образовательных учреждений, а также бюджетных учреждений в целом в условиях социально-экономических преобразований в Российской Федерации.

Кроме того исследование финансовой деятельности государственных высших учебных заведений непосредственно соприкасается с общими правовыми вопросами финансирования государственных расходов, их принциповвесьма значимыми в теории финансового права, которым однако не уделяется сегодня, на наш взгляд, должного внимания.

Вышеизложенным и объясняется выбор темы диссертационной работы, ее актуальность и значение.

Объектом настоящего диссертационного исследования являются теоретические и практические аспекты осуществления государственными высшими учебными заведениями функций по планомерному образованию, распределению и использованию денежных фондов, в связи с осуществлением своих образовательных, научных и иных социальных задач.

Методологические и теоретические основы исследования.

Методологическую основу диссертации составляет комплекс научных методов исследования, таких как диалектический, системно-структурный, сравнительно-правовой, конкретно-социологический, системнофункциональный и другие.

Положения и выводы диссертации основываются на изучении Конституции Российской Федерации, федеральных законодательных и иных нормативно-правовых актов, законодательства субъектов Российской Федерации, нормативных актов органов местного самоуправления, локальных актов образовательных учреждений и обобщении практики финансовой деятельности государственных высших учебных заведений Российской Федерации, а также зарубежных образовательных учреждений.

При написании диссертации были проанализированы некоторые нормативные акты отдельных зарубежных стран (США, Великобритании, Германии, Японии, Италии).

Теоретическую основу исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых, затрагивающие различные аспекты исследуемой проблемы, а также публикации в периодической печати, посвященные вопросам финансовой деятельности государственных высших учебных заведений.

Цели и задачи исследования.

Основной целью диссертационной работы является комплексное исследование такой юридической категории, как финансовая деятельность государственных высших учебных заведений, учитывая роль финансов в обеспечении реализации образовательными учреждениями своих задач, отражение современного состояния проблем по данному вопросу, а также разработка рекомендаций по улучшению ее законодательного регулирования.

Исходя из намеченной цели, поставлены следующие основные задачи исследования:

— уяснение роли высших учебных заведений в осуществлении социально-экономического развития общества, а также определение места государственных высших учебных заведений в системе образовательных учреждений;

— изучение конституционно-правовых предпосылок финансовой деятельности государственных высших учебных заведений;

— определение финансовой деятельности государственных высших учебных заведений и выявление ее соотношения с финансовой деятельностью государства;

— раскрытие особенностей, принципов финансовой деятельности государственных высших учебных заведений;

— определение социально-экономических задач, решение которых есть цель финансовой деятельности государственных высших учебных заведений;

— анализ нормативно-правовой базы, регулирующей финансовую деятельность государственных высших учебных заведений;

— исследование компетенции государственного высшего учебного заведения по образованию, распределению и использованию денежных фондов;

— исследование понятия и классификации расходов на высшее образование, исходя из общего понятия государственных расходов;

— определение принципов финансирования государственных высших учебных заведений, основываясь на общем понятии принципов финансирования;

— исследование финансового планирования, осуществляемого государственными высшими учебными заведениями, раскрытие особенностей сметного процесса, понятия, содержания сметы как основного индивидуального финансово-планового акта государственного высшего учебного заведения;

— анализ содержания и осуществления финансового контроля как принципа организации расходов, а также ответственности государственных высших учебных заведений в данной области;

— исследование деятельности государственных высших учебных заведений по привлечению и использованию внебюджетных средств;

— раскрытие вопросов налогообложения государственных высших учебных заведений;

— обобщение зарубежного опыта осуществления финансовой деятельности государственными высшими учебными заведениями;

— выработка рекомендаций и предложений по совершенствованию правовой основы финансовой деятельности государственных высших учебных заведений.

Состояние научной разработанности темы.

Основные вопросы функционирования государственных высших учебных заведений, социально-экономические факторы, воздействующие на их развитие, вопросы реформирования высшей школы рассмотрены и исследованы в работах: Г. И. Беляева, М. М. Владимировой, А. А. Воронина, А. И. Галагана, В. М. Зуева, JT.A. Журавлевой, Е. Н. Попова, Л. И. Романковой, В. В. Слесарева, Т. А. Тартарашвили, И. Л. Тимониной, Е. В. Шестопаловой, Ю. Д. Чурьянова и др.

На наш взгляд, для исследования правовых аспектов финансовой деятельности государственных высших учебных заведений, понятия ее принципов и целей, принципов финансирования расходов образовательных учреждений и иных вопросов, относящихся к данной теме, значительный интерес представляют научные труды Д. А. Бекерской, К. С. Вельского, В. В. Бесчеревных, JT.K. Вороновой, О. Н. Горбуновой, JT.A. Давыдовой, М. В. Карасевой, M.JT. Когана, А. Н. Козырина, Э. А. Кордюковой, Н. А. Куфаковой, А. А. Нечай, В. И. Новоселова, М. И. Пискотина, Н. Ю. Пришвы, Е. А. Ровинского, Н. И. Химичевой, С. Д. Цыпкина и др.

При исследовании основных проблем финансовой деятельности государственных высших учебных заведений широко использовались работы и публикации иностранных авторов как в переводе, так и в подлинниках.

Особый интерес здесь представляют работы таких авторов, как П. М. Годме, Ф. Кайзер, Р. Клитгард, И. Колман, Р. Пери, А. Премчард, К. Хансон и др.

Научная новизна диссертации определяется своевременной постановкой проблемы, использованием новых идей и тенденций в сфере финансовой деятельности, а также выводами и предложениями, сделанными в ходе исследования, направленными на дальнейшее совершенствование правовой основы деятельности государственных высших учебных заведений.

Диссертация представляет собой первое в российской юридической науке комплексное исследование вопросов финансовой деятельности, осуществляемой государственными высшими учебными заведениями в современных условиях.

В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны положения:

1) дается определение финансовой деятельности государственных высших учебных заведений, рассматриваются принципы и основные задачи финансовой деятельности государственных высших учебных заведений;

2) исследуется понятие «финансы государственного высшего учебного заведения» как обособленный элемент в составе финансов непроизводственной сферы;

3) в обобщенном систематизированном виде излагаются правовые основы финансовой деятельности государственных высших учебных заведений;

4) дается понятие и характеристика расходов на высшее образование, их классификация;

5) формулируются принципы финансирования государственных высших учебных заведений;

6) анализируется личный социальный образовательный кредит как вид финансовой помощи студентам со стороны государства, обосновывается его введение;

7) предлагается определение понятия «бюджетная организация», рассматриваются особенности бюджетных организаций;

8) определяется понятие финансового планирования, осуществляемого государственными высшими учебными заведениями, рассматриваются понятие и содержание сметы расходов, а также сметы доходов и расходов по внебюджетным средствам;

9) рассматривается и обосновывается соотношение автономии как принципа финансовой деятельности государственных высших учебных заведений и государственного регулирования высшего образования;

10) определяются цели и задачи получения внебюджетных источников обеспечения деятельности государственных высших учебных заведений, порядок их планирования и использования;

11) предлагается концепция проекта нормативно-правового акта, регулирующего порядок составления, утверждения и исполнения сметы расходов учреждений и организаций, состоящих на бюджете.

Теоретическая и практическая значимость результатов исследования определяется актуальностью и новизной поднятых в диссертации проблем.

Положения и выводы исследования могут быть использованы при разработке научных проблем финансового права, особенно институтов государственных расходов, других отраслей правовых наук, общей теории права, теории управления.

Содержащиеся в работе теоретические выводы и практические предложения могут быть использованы в учебном процессе, при проведении лекций и практических занятий по курсу «Финансовое право» .

Разработка и исследование основных вопросов финансовой деятельности государственных высших учебных заведений может представлять интерес руководителей образовательных учреждений, работников бухгалтерских служб, финансово-плановых отделов, государственных и муниципальных органов управления образования, финансовых органов.

Практическое значение диссертационного исследования определяется его направленностью на решение актуальных проблем финансовой деятельности государственных высших учебных заведений, реальной возможностью апробации ряда выработанных диссертантом предложений и рекомендаций в процессе дальнейшего реформирования высшей школы, создания нового финансово-хозяйственного механизма образовательных учреждений.

Сформулированные в диссертации предложения по внесению изменений в содержание ряда нормативно-правовых актов, полагаем, могут оказаться полезными при совершенствовании законодательства о высшем образовании.

Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения и выводы диссертации получили апробацию в различных формах:

— чтении лекций и проведении семинарских занятий по финансовому и налоговому праву в Саратовской государственной академии права;

— в выступлении на международной научно-практической конференции «Права человека в России и Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод» (Саратов, октябрь 1996);

— публикацией ряда статей.

Структура работы обусловлена целью исследования и состоит из краткого введения, трех глав, содержащих девять параграфов, заключения, концепции проекта нормативно-правового акта и списка использованной литературы.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Произведенное исследование позволяет сделать следующие основные выводы.

Изучение проблем современных государственных высших учебных заведений требует комплексного подхода социологов, экономистов, юристов, других ученых. Высшие учебные заведения выполняют важные социально-экономические функции, приносящие пользу государству, обществу, что дает основание говорить о приоритетности сферы высшего образования. В то же время, реализация возложенных на высшее образование задач возможна благодаря проведению государством и обществом в целом политики поддержки образовательных учреждений, а также созданию нового финансово-хозяйственного механизма государственного высшего учебного заведения.

В связи с этим приоритетность, наряду с гарантированностью, многока-нальностью, нормативностью государственного финансирования, учетом и стимулированием внебюджетных поступлений необходимо рассматривать как принципы финансирования государственных высших учебных заведений.

Такая практика характерна для большинства ведущих стран мира, где придерживаются общепризнанного положения — высшее образование в настоящее время является самой выгодной сферой приложения капитала.

Целесообразным в настоящее время является законодательное закрепление многоуровневого выделения бюджетных ассигнований как принципа финансирования государственных высших учебных заведений, сочетающего в себе как федеральное, так и финансирование из бюджетов субъектов Федерации.

Расходы на высшее образование, т. е. затраты государства, обеспечивающие осуществление всеми высшими учебными заведениями их основной деятельности, следует классифицировать как расходы на обеспечение функционирования высшего образования, расходы на развитие системы высшего образования, расходы на финансовую поддержку студенчества.

Введение

личного социального кредита, поучаемого от государства, представляется прогрессивной мерой, способствующей реализации прав на высшее образование. В связи с этим необходима разработка и правовое закрепление механизма реализации данной программы.

Финансовая деятельность для государственных высших учебных заведений, как некоммерческих организаций, не является самоцелью, посредством ее решается ряд социально-экономических задач, таких как осуществление на должном уровне учебной, научной деятельности, развитие материально-технической и социальной инфраструктуры образовательного учреждения, социальная защита профессорско-преподавательского состава и студенчества ит. д.

Осуществляя финансовую деятельность, государственные высшие учебные заведения руководствуются принципами плановости, законности, автономии, участия трудового коллектива в решении финансовых вопросов.

Изменения, затронувшие финансовую деятельность государственных высших учебных заведений направлены на расширение их прав в области образования денежных фондов, которое осуществляется за счет государственного бюджета и широкого привлечения внебюджетных средств.

Основная роль бюджетных средств в источниках финансового обеспечения деятельности государственных высших учебных заведений проявляется в том, что удельный вес таковых финансовых средств превосходит все другие источники вместе взятые, а также в том, что бюджет является государственным регулятором фондообразующих и распределительных отношений в целом.

Финансирование высших учебных заведений из соответствующего бюджета на основе сметы расходов, утвержденной собственником их учредившим, позволяет говорить об образовательных учреждениях как о бюджетных организациях. Целесообразным является законодательное закрепление понятия «бюджетные организации», а также прав и обязанностей бюджетных организаций в области финансовой деятельности. Термин «бюджетные организации» возникает в сфере публичных правоотношений, когда собственник финансирует деятельность созданного им и ему подчиняющегося учреждения.

Финансовое право является одной из отраслей публичного права, и, таким образом, именно в акте, содержащем финансово-правовые нормы, целесообразно вводить понятие «бюджетные организации» .

В то же время современное состояние государственных финансов, необходимость компенсировать их недостаток для поддержания, восстановления, а также и расширения основных фондов является побудительным мотивом расширения источников финансового обеспечения деятельности государственных высших учебных заведений.

Дальнейшая реализация прав государственных высших учебных заведений в области образования, распределения и использования денежных фондов требует принятия нормативно-правового акта, регулирующего понятие «внебюджетные средства бюджетных учреждений», их источники, порядок использования, принципы деятельности и, наконец, контроль со стороны государства в этой области финансовой деятельности.

Подтверждение и реализация принципа финансового планирования (планирования государственными высшими учебными заведениями всех доходов и направлений расходования денежных средств) ставит вопрос о необходимости: -принятия нормативно-правового акта, регулирующего составление, утверждение, исполнение сметы расходов учреждения;

— нормативно-правого акта, регулирующего составление, утверждение и исполнение сметы доходов и расходов по внебюджетным средствам;

— разработки методики по составлению смет доходов и расходов по внебюджетным средствам;

— введения и правового закрепления практики составления сводной сметы, включающей все источники финансового обеспечения деятельности образовательного учреждения и направления их использования;

— четкого законодательного определения понятия «распорядителей бюджетных кредитов», их прав и обязанностей.

В диссертации предлагается концепция проекта Положения, утвержденного Правительством Российской Федерации, «О порядке составления, утверждения и исполнения сметы расходов учреждений и организаций, состоящих на бюджете» .

Идеальным в осуществлении финансовой деятельности государственными высшими учебными заведениями должно стать достижение равновесия между академическими свободами и автономией, с одной стороны, и государственным регулированием и контролем, с другой стороны. Осуществление и усиление финансового контроля в целях обеспечения соблюдения финансовой дисциплины, как одного из основных принципов организации государственных расходов, требует дальнейшего совершенствования нормативных актов, в частности, касающегося организации ведомственного контроля.

Осуществлению финансовой деятельности, исходя из принципа законности, прежде всего, способствовало бы устранение противоречий законодательства в области образования и действующего налогового законодательства, путем внесения изменений именно в нормативно-правовые акты об отдельных налогах.

Кроме того необходимо уточнение ряда понятий, касающихся финансовой деятельности в законодательстве в области образования, и положений в налоговом законодательстве по уже установленным налоговым льготам.

Целесообразным было бы законодательное закрепление достаточных льгот для юридических и физических лиц, вкладывающих свои средства в развитие системы образования Российской Федерации.

Своевременным видится принятие нормативно-правовых актов на уровне субъектов Федерации и местного самоуправления о предоставлении образовательным учреждениям налоговых льгот.

Эти меры должны способствовать действительной реализации государственных гарантий в сфере высшего образования.

КОНЦЕПЦИЯ проекта Положения, утвержденного Правительством Российской Федерации, «О порядке составления, утверждения и исполнения сметы расходов учреждений и организаций, состоящих на бюджете» .

Основная сложность в осуществлении планирования финансовой деятельности учреждений и организаций, состоящих на бюджете — отсутствие нормативных и инструктивных указаний по составлению и исполнению как сметы расходов, так и смет доходов и расходов по внебюджетным средствам.

Эту задачу в определенной степени мог бы решить нормативно-правовой акт Правительства Российской Федерации. Прелагаемый документ должен представлять собой нормативно-правовой акт, утверждающий прежде всего один из основных принципов финансовой деятельности — принцип плановости, определяющий значение сметы как основного финансово-планового акта, закрепляющего права и обязанности бюджетных учреждений.

Его можно было бы использовать в конкретной работе по составлению и исполнению сметы расходов организациями и учреждениями, состоящими на бюджете.

Примерная структура Положения представляется следующей:

Положение подразделяется на разделы и статьи.

Раздел I. Общие положения.

Раздел II. Порядок составления и утверждения сметы расходов.

Раздел III. Порядок исполнения сметы и отчет об исполнении сметы расходов.

В первом разделе «Общие положения» устанавливаются отношения, регулируемые Положением.

Отмечается, что настоящее Положение устанавливает единые методологические основы составления и исполнения сметы расходов, порядок использования бюджетных средств, бухгалтерского учета единого фонда финансовых средств, отчетности за исполнением сметы расходов и т. д.

В разделе «Порядок составления и утверждения сметы расходов» необходимо отметить, что составление сметы расходов должно осуществляться на основе экономической классификации расходов, Бюджетной классификации, введенной Федеральным законом от 15.08.1996 г. «О бюджетной классификации Российской Федерации» .

Особое значение для учреждений и организаций, состоящих на бюджете, приобретает указание в сметах расходов кодов Бюджетной классификации, в соответствии с которыми они должны производить кассовый расход поступивших денежных средств. Такое указание является необходимым элементом обеспечения целевого использования выделяемых из бюджета средств, способствует исполнению Закона о бюджете.

Таким образом, в Положении должно быть отражено, что структурными подразделениями сметы расходов являются статьи, содержание которых определяется Экономической классификацией расходов бюджетов Российской Федерации.

Кроме того, в данном разделе Положения необходимо отметить необходимость использования учреждениями и организациями, состоящими на бюджете, при осуществлении планирования, разработанных и утвержденных контрольных цифр и экономических нормативов. Это могут быть: норматив бюджетного финансированиянорматив фонда заработной платы, норматив фонда производственного и социального развития.

В основе определения нормы финансирования бюджетного учреждения должна лежать потребность в финансовых ресурсах, необходимых для осуществления деятельности этими учреждениями. Целесообразным было бы отражение в Положении как обязательных норм, установленных актами органов государственного управления и не подлежащих изменению, так и расчетных норм, определяемых самими учреждениями по согласованию с финансовыми органами.

К примеру, государственные высшие учебные заведения в качестве единицы, на которую исчисляются нормы по всем видам затрат, кроме затрат на канцелярские и хозяйственные расходы, расходы на текущий и капитальный ремонт зданий и сооружений, принимается один студент среднегодового приведенного контингента, а по указанным затратам — единица 1 кв. м. общей площади зданий. При снижении среднегодового приведенного контингента студентов объем отраслевых ассигнований, выделяемых конкретному образовательному учреждению на очередной плановый период не подлежит сокращению, кроме расходов на стипендии.

Бюджетные учреждения должны прилагать к смете расходов основные паспортные данные. В Положении необходимо уточнение таковых.

В процессе составления, утверждения и исполнения сметы расходов распорядители бюджетных кредитов вступают в правоотношения с вышестоящими распорядителями бюджетных кредитов и соответствующими финансовыми органами. В этом разделе Положения необходимо отражение вопроса о полномочиях распорядителей бюджетных кредитов. В частности должны быть отражены полномочия вышестоящих распорядителей бюджетных кредитов в области рассмотрения, утверждения смет, внесения в них соответствующих изменений, а также полномочия нижестоящих распорядителей бюджетных кредитов по составлению и исполнению смет расходов.

В разделе III «Порядок исполнения сметы расходов и отчет об исполнении сметы расходов» должно быть отмечено, что деятельность бюджетных учреждений по формированию и исполнению сметы расходов (сметный процесс) неотрывна от стадий бюджетного процесса, и только после утверждения бюджета, смета приобретает юридическую силу.

Бюджетные учреждения, вплоть до главных распорядителей бюджетных кредитов, не имеют права осуществлять перераспределение на иные целевые статьи и виды расходов бюджетных средств, выделенных по утвержденным Федеральным законом «О Федеральном бюджете» целевым статьям и видам расходов Ведомственной классификации. Это положение должно получить свое отражение в предлагаемом нормативно-правовом акте.

За счет поступивших бюджетных ассигнований по установленным вышестоящей организацией нормативам формируется единый фонд оплаты труда, фонд производственного и социального развития, фонд материального поощрения. Порядок использования организациями и учреждениями средств бюджета, состав, бухгалтерский учет единого фонда финансовых средств, иных фондов также должны получить свое отражение в данном документе.

В разделе III Положения также должен быть отражен порядок бухгалтерской отчетности об исполнении сметы расходов (годовой, квартальной и месячной). Образцы форм годового, квартального и месячного отчетов для бюджетных учреждений и показатели в них устанавливаются указаниями Министерства финансов Российской Федерации и заполняются в точном соответствии с предусмотренными в них показателями. В Положении также должно быть отражено, что одновременно с годовым и квартальным отчетом предоставляется объяснительная записка, где приводятся основные факторы, повлиявшие на исполнение сметы расходов, суммы недоиспользованных ассигнований, суммы начисленной заработной платы, относящиеся ко второй половине декабря, выплата которой производится за счет ассигнований нового года, состояние расчетных статей баланса (дебиторской, кредиторской и других) и т. п.