Российская Федерация как должник в обязательствах вследствие причинения вреда

Актуальность темы

диссертационного исследования.

Статьи 1 и 7 Конституции РФ провозглашают Россию демократическим социальным федеративным правовым государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

Однако, для решения стоящих перед государством публичных, общенациональных или иных общественных задач, государству необходимо принимать активное участие и в частном имущественном обороте1. Именно в этих целях Гражданский кодекс РФ (далее по тексту — ГК РФ) в ст. 124 признает его субъектом гражданских правоотношений.

В то же время, признав Российскую Федерацию и другие публично-правовые образования субъектами гражданского права, ГК РФ недостаточно четко регламентирует вопросы их участия в товарно-денежных отношениях (в том числе и в обязательствах, возникающих из причинения вреда), что порождает многочисленные проблемы применения норм материального права. Именно это и обусловливает необходимость дальнейших теоретических исследований, направленных на оптимизацию правового механизма, регулирующего особенности правового статуса таких образований, обладающих публичной властью.

Актуальность темы

представленной кандидатской диссертации обосновывается еще и теми обстоятельствами, что, к сожалению, все чаще правовой нигилизм проникает и в органы власти. Неправомерные действия отдельных должностных лиц приводит к невозможности реального исполнения судебных решений по искам к казне Российской Федерации, что не может не беспокоить юридическую общественность. Участились случаи обращения граждан в суд за возмещением материального или компенсацией морального вреда, возникаю.

1 См.: Гражданское право: В 2 т. Том I: Учебник / Отв. ред. проф. Е. А. Суханов. — 3-е изд., перераб. и доп. М., 2003. С. 280. щим вследствие незаконных действий (бездействия) правоохранительных органов.

Существуют различные средства защиты прав и законных интересов граждан и юридических лиц от неправомерной деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Среди них значительная роль принадлежит гражданско-правовым нормам, которые устанавливают ответственность за вред, причиненный данными органами и их должностными лицами. Именно институт гражданско-правовой ответственности предназначен для защиты субъективных прав граждан и юридических лиц.

Ответственность Российской Федерации за действия своих органов и должностных лиц основана на принципе защиты как личных, так и общественных интересов граждан, что является одной из гарантий демократии. Установление ответственности не только для отдельного лица, но и для государства является принципиальным направлением правовой идеологии государства на современном этапе, положительно влияет на формирование правосознания, особенно обыденного, и правовую психологию населения. Эти нормы выступают важным фактором укрепления правовой основы деятельности государственных органов, их должностных лиц3. Следует согласиться с Н. И. Мирошниковой, которая считает, что нормы об ответственности «преследуют цели воспитательно-предупредительного характера. Они способствуют выявлению и устранению недостатков в работе государственного аппарата, предупреждению правонарушений и стимулируют должностных лиц к надлежащему исполнению своих служебных обязанностей"4. 2.

См., например: Бойцова В. В., Бойцова Л. В. Ответственность государства за действия должностных лиц: публично-правовая или частноправовая? // Правоведение. 1993. № 1. С. 72. л.

См.: Цветков С. Б. Гражданско-правовая ответственность за вред, причиненный государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами: Дис. к.ю.н. Волгоград, 1998. С. 4.

4 Мирошникова Н. И. Ответственность государственных учреждений за вред, причиненный неправильными служебными действиями должностных лиц в области административного управления: Автореф. дис. к.ю.н. М., 1975. С. 1.

Необходимость обобщения практического опыта с целью совершенствования гражданского законодательства, выработки нового подхода к вопросам гражданско-правовой ответственности государства за вред, причиненный его органами, недостаточная теоретическая разработка, научная и практическая значимость указанных проблем, дискуссионность ряда вопросов предопределили выбор автором темы диссертационного исследования.

Степень разработанности темы в юридической литературе.

Вопросы форм и способов участия государства в гражданских правоотношениях неоднократно поднимались в цивилистике. В конце XIX — начале XX вв. к этим проблемам неоднократно обращались такие видные правоведы как: Н. Л. Дювернуа, Н. И. Лазаревский, Д. И. Мейер, Б. А. Кистяковский, П. И. Новгородцев, И. А. Покровский, Н. С. Суворов, Е. Н. Трубецкой, Б. Н. Чичерин, Г. Ф. Шершеневич.

В советское время значительный вклад в их изучение внесли: М. И. Брагинский, С. Н. Братусь, О. С. Иоффе, А. В. Венедиктов, Д. М. Генкин. Однако выводы этих ученых были сделаны на основе принципиально иных положений законодательства и, хотя и сохраняют, в целом, определенное значение, но в настоящее время требуют переосмысления с учетом новых представлений о сущности государства и права.

В последние годы появились работы, в которых вновь рассматриваются проблемы гражданской правосубъектности современного российского государства, что важно для решения ряда вопросов. Однако, комплексные монографические исследования, посвященные данной проблеме, проведенные применительно к изменившемуся правовому статусу РФ, а также с учетом новых экономических условий, в настоящее время практически отсутствуют. Можно отметить авторов, которые, анализировали указанные проблемы в своих работах: О. Г. Барткова, В. В. Бойцова, Л. В. Бойцова, Е. В. Васильева, В. Г. Голубцов, М. В. Жабреев, А. А. Иванов, А. В. Костин, А. Л. Маковский, И. Н. Поляков, Д. В. Пятков, М. В. Смородинов. Публикации же других юристов по вопросам особенностей гражданской правосубъектности государства могут быть отнесены скорее к разряду комментариев действующего законодательства.

Вопросы гражданско-правовой ответственности государства рассматриваются исследователями еще реже. Сегодняшнее состояние разработки этой проблемы — результат отдельных исследований ученых: в дореволюционный период — К. Н. Анненкова, К. П. Победоносцева и др., в советское время — А. М. Беляковой, М. Ф. Медведева, В. А. Рахмиловича, Е. А. Флейшиц, К. Б. Ярошен-ко и др. В 70-е — первой половине 80-х гг. XX века по данной тематике были выполнены диссертационные исследования (В. Т. Нор, Н. И. Мирошникова, Е. П. Чорновол, А. Д. Кун), которые охватывали проблему вредоносной деятельности только в области административного управления и правосудия. По вполне понятным причинам авторы не могли учесть тех существенных изменений, которые в дальнейшем произошли в стране. После принятия нового ГК РФ теме ответственности за вред, причиненный незаконной властной деятельностью, были посвящены кандидатские диссертации С. Б. Цветкова (Волгоград, 1998 г.) и О. Н. Войтенко (Москва, 2001 г.). Отмечая высокий теоретический уровень и практическую значимость этих работ, следует признать, что некоторые их положения требуют дальнейшего развития.

Цель исследования заключается в комплексном анализе института гражданско-правовой ответственности государства по обязательствам вследствие причинения вреда на основе изучения законодательства, литературы, судебной практики, а также в разработке научно обоснованных рекомендаций по совершенствованию российского законодательства в рассматриваемой сфере.

Для достижения указанной цели предстояло решить следующие задачи:

— рассмотреть особенности участия государства в гражданско-правовых отношениях;

— уточнить определение понятия ответственности государства по обязательствам, возникающим из причинения вреда;

— проанализировать условия гражданско-правовой ответственности государства за вредоносную властную деятельность;

— установить круг государственных органов, выступающих в качестве ответчиков по делам о возмещении вреда, причиненного незаконной властной деятельностью, а также обязанных возместить вред;

— исследовать порядок возмещения убытков и право регресса государства к непосредственному причинителю вреда;

— охарактеризовать особенности возмещения государством вреда, причиненного органами дознания, предварительного следствия, прокуратуры, суда;

— определить степень эффективности действующего законодательства, регламентирующего гражданско-правовую ответственность государства, и выработать предложения по его совершенствованию.

Объектом исследования являются общественные отношения, связанные с участием Российской Федерации в обязательствах по возмещению вреда, причиненного его органами и должностными лицами.

Предмет исследования — правовой механизм применения нормативно-правовых актов, регулирующих отношения по возмещению вреда и регламентирующих вопросы гражданско-правовой ответственности государства по де-ликтным обязательствам.

Методологическую основу исследования составляют диалектический, исторический, формально-логический, системно-структурный, сравнительно-правовой и другие методы научного познания.

Эмпирической основой исследования являются сводные данные о деятельности главных распорядителей средств федерального бюджета (федеральных органов исполнительной власти) в 1999;2003 гг. по возмещению ущерба, причиненного незаконной властной деятельностью.

Научная новизна работы определяется тем, что диссертация представляет собой одно из первых комплексных исследований особенностей гражданско-правовой ответственности Российской Федерации по деликтным обязательствам согласно действующему российскому законодательству на основе положений науки гражданского права с учетом достижений теории государства и права, конституционного права, финансового права и экономической науки. Выдвинуты предложения по совершенствованию действующего гражданского и бюджетного законодательства и прежде всего норм, регламентирующих участие Российской Федерации в правоотношениях по возмещению вреда.

На защиту выносятся следующие положения:

1. Государство обладает гражданской правоспособностью, которая лишена властной составляющей. Гражданская правоспособность Российской Федерации является целевой, ибо определяется целями ее существования как публично-правового образования.

2. Гражданская правосубъектность государства не должна отождествляться с гражданской правосубъектностью органа власти ввиду того, что каждое из данных лиц является самостоятельным субъектом гражданских правоотношений, а объем гражданской правосубъектности публично-правового образования не сводим к объему полномочий его органов.

3. Утверждается, что понятие «компетенция» не сопоставимо с понятием «правоспособность» в силу принципиальных различий, ибо для частного права под компетенцией необходимо понимать юридическую форму установления иерархических отношений между органами государственной власти или между органами юридического лица в структуре организационного единства. Компетенция важна для установления правомочия формирования воли и совершения действий тем или иным органом при осуществлении организацией или публично-правовым образованием собственной дееспособности.

4. Сформулировано авторское определение понятия деликтоспособности государства, под которой понимается способность Российской Федерации нести самостоятельную имущественную ответственность за счет обособленного государственного имущества, не закрепленного на праве хозяйственного ведения и оперативного управления за учрежденными Российской Федерацией предприятиями и учреждениями и не изъятого из гражданского оборота.

5. Сформулировано авторское определение понятия гражданско-правовой ответственности Российской Федерации по деликтным обязательствам: гражданско-правовая ответственность Российской Федерации за вред, причиненный федеральными органами и их должностными лицами — это установленные нормами гражданского права отрицательные имущественные последствия для Российской Федерации за незаконные действия (бездействие) указанных органов либо должностных лиц при осуществлении ими властных полномочий от имени Российской Федерации, повлекшие нарушение субъективных гражданских прав гражданина или юридического лица.

6. Утверждается, что признание ответчиком по обязательствам, возникающим в свете ст. 1069 и 1070 ГК РФ, непосредственного причинителя вреда, а не публично-правового образования в целом будет способствовать более действенной защите потерпевшего, в то время как имущественной базой для возмещения причиненного вреда должны являться средства того публично-правового образования, интересы которого представляет правонарушитель. Возмещение публично-правовым образованием причиненного вреда не должно исключать регрессной ответственности за неправомерные действия к непосредственным причинителям вреда — должностным лицам государственных органов, если вина их будет установлена вступившим в законную силу приговором суда.

7. Предлагается авторское определение вреда, причиненного в результате незаконной властной деятельности: «Гражданско-правовой вред, причиненный государственным органом либо его должностным лицом, представляет собой умаление имущественных или связанных с ними личных неимущественных прав (благ) гражданина или юридического лица в результате осуществления властной деятельности».

8. Обосновывается целесообразность регламентации административного порядка возмещения вреда, причиненного государственными органами и их должностными лицами, при условии, если сумма возмещения не превышает величину прожиточного минимума, исчисленного в среднем по Российской Федерации.

Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что теоретические подходы к проблемам гражданско-правовой ответственности государства за причинение вреда представляют собой новую, соответствующую современным представлениям о сущности государства, концепцию. Сформулированные диссертантом выводы и конкретные предложения, высказанные по теме работы, могут быть использованы для совершенствования гражданского законодательства, регулирующего порядок возмещения вреда, причиненного незаконной властной деятельностью. Материалы исследования могут использоваться в учебном процессе, в частности, при преподавании гражданского права и спецкурса «Обязательства вследствие причинения вреда». Автор надеется, что высказанные им суждения будут востребованы другим учеными при дальнейшем развитии доктрины гражданского права.

Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертация была обсуждена и одобрена на кафедре гражданского права и процесса Волгоградского государственного университета. Основные положения и выводы, содержащиеся в представленном исследовании, внедрены в учебный процесс Волгоградского государственного университета, а также нашли свое отражение в опубликованных автором работах, являлись предметом выступлений диссертанта на научных конференциях.

Структура работы обусловлена целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих семь параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

В современных условиях институт гражданско-правовой ответственности является одной из основополагающих основ всей гражданско-правовой отрасли. Курс Российской Федерации на построение правового социального государства невозможен без усиления внимания вопросам ответственности публично-правовых образований за действия своих органов и должностных лиц, что является одной из гарантий демократии и свободы. Установление гражданско-правовой ответственности не только для частных субъектов, но и для государства в целом, является принципиальным направлением доктрины гражданского права на настоящем этапе развития нашего общества.

На основании проведенных исследований автором предлагаются следующие изменения и дополнения в действующее законодательство:

1. Учитывая значимость института гражданско-правовой ответственности, предлагается понятие ответственности закрепить в законодательном порядке и дополнить главу 2 ГК РФ статьей 10.1 следующего содержания: «В случае неисполнения или ненадлежащего исполнения обязанностей, а также в других случаях, установленных законом, участники гражданско-правовых отношений несут ответственность, которая характеризуется неблагоприятными, для нарушителя субъективных прав или лица, ответственного за его действия, имущественными и личными неимущественными последствиями, обеспеченными мерами государственного принуждения».

2. Учитывая, что органы государственной власти, действуя как субъекты гражданского права, образуются в особом порядке, а роль их учредительных документов играют индивидуальные положения об этих органах, не указанные в качестве учредительных документов, абзац 1 п. 1 ст. 52 ГК РФ предлагается дополнить следующим предложением: «Юридическое лицо, являющееся государственным органом, органом местного самоуправления, может действовать на основе индивидуального положения о данном органе».

3. Полагая, что закрепление в ГК РФ целей деятельности Российской Федерации как субъекта гражданского права будет способствовать упорядочению складывающихся общественных отношений и послужит ориентиром для других нормативно-правовых актов, предусматривающих отдельные случаи вступления государства в гражданский оборот, нормы ст. 124 ГК РФ следует дополнить пунктом 2 следующего содержания: «Особенности участия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в гражданских правоотношениях определяются основной целью — достижение высокого уровня эффективности управления государственной (муниципальной) собственностью в интересах населения Российской Федерации (субъекта Российской Федерации, муниципального образования), для создания условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, защиту его прав и свобод, гарантирующих соблюдение законности, правопорядка, и общественной безопасности». Пункт 2 действующей редакции ст. 124 ГК РФ считать п. 3 указанной статьи.

4. Учитывая специфику юридической формы существования государственных органов, предлагается ввести понятие «публичного учреждения» и дополнить ст. 125 ГК РФ пунктом 4 следующего содержания: «Органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления осуществляют свои полномочия в форме публичного учреждения. Оно действует на основании акта публичной власти, владеет, пользуется и распоряжается закрепленным за ним имуществом на праве оперативного управления».

5. Учитывая, что изменение федерального законодательства в части, касающейся порядка перераспределения налогов, изменения налогооблагаемой базы, может влиять на формирование бюджетов субъектов РФ и тем самым на финансирование выполнения обязательств из бюджетов соответствующих уровней, которые возникли до внесения соответствующих изменений в законодательство, полагаем, что п. 4 ст. 126 ГК РФ необходимо изложить в следующей редакции: «Российская Федерация не отвечает по обязательствам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, за исключением случаев, когда вновь принятые федеральные законы препятствуют выполнению возникших до их принятия обязательств субъектов РФ и муниципальных образований».

6. В целях разграничения ответственности публично-правовых образований за вред, причиненный незаконной властной деятельностью, статью 1069 ГК РФ изложить в следующей редакции: «Вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет средств того публично-правового образования, интересы которого представляет причинитель вреда».

7. Для повышения степени защищенности от незаконной властной деятельности органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, пункт 1 ст. 1070 ГК РФ изложить следующим образом: «Вред, причиненный гражданину в результате незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу или подписки о невыезде, незаконного задержания по подозрению в совершении преступления, незаконного наложения административного взыскания в виде ареста или исправительных работ, незаконного административного задержания, незаконного применения принудительных мер медицинского характера, возмещается за счет имущества Российской Федерации, а в случаях, предусмотренных законом, за счет имущества субъекта Российской Федерации или имущества муниципального образования в полном объеме независимо от вины должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда в порядке, установленном законом.

Потерпевшему сверх причинения вреда выплачивается компенсация в размере 1/30 ежемесячной величины прожиточного минимума, исчисленного в среднем по Российской Федерации за каждые сутки незаконного лишения свободы".

8. В целях устранения пробела в законодательстве, регулирующем гражданско-правовую ответственность в случае совершения судьей незаконных процессуальных действий, не связанных с разрешением дела по существу и не повлекших в качестве последствий незаконное лишение гражданина свободы, предложение «Вред, причиненный при осуществлении правосудия, возмещается в случае, если вина судьи установлена приговором суда, вступившим в законную силу» считать п. 3 ст. 1070 ГК РФ. И дополнить указанную статью пунктом 4 следующего содержания: «В случаях, не предусмотренных пунктами 1 и 3 настоящей статьи, вред, причиненный незаконной деятельностью судьи, возмещается на общих основаниях в полном объеме за счет средств Российской Федерации».

9. Для недопустимости смешивания понятий казна как имущество и казна как субъект права исключить термин «казна» из текста ст. 1071 ГК РФ назвав ее «Органы и лица, выступающие от имени публично-правовых образований при возмещении вреда за их счет». Сам текст изложить в следующей редакции:

1. В случаях, когда в соответствии с настоящим Кодексом или другими законами причиненный вред подлежит возмещению за счет имущества Российской Федерации, имущества субъекта Российской Федерации или имущества муниципального образования, от имени соответствующего публично-правового образования выступают соответствующие финансовые органы.

2. Финансовый орган, возместивший вред в соответствии с пунктом 1 настоящей статьи, имеет право на предъявление регрессного требования к непосредственному причинителю вреда".

10. В целях приведения Бюджетного кодекса РФ в соответствие с предлагаемыми изменениями в гражданское законодательство, с учетом необходимости выплат по исполнительным листам при причинении вреда незаконной властной деятельностью за счет Российской Федерации как публично-правового образования, а не за счет средств выделенных главному распорядителю бюджетных средств:

10.1. Пункт 10 ст. 158 БК РФ изложить в следующей редакции «Главный распорядитель средств федерального бюджета выступает в суде от имени Российской Федерации по искам к подведомственным предприятиям и учреждениям, предъявляемым в порядке субсидиарной ответственности.

Выплата средств по исполнительным листам производится Министерством финансов Российской Федерации из средств федерального бюджета со специального счета предназначенного для погашения подобных обязательств.".

10.2. Текст ст. 68 БК РФ изложить в следующей редакции: «Текущиерасходы бюджетов — это часть расходов бюджетов, обеспечивающая текущее функционирование органов государственной власти, органов местного самоуправления, бюджетных учреждений, оказание государственной поддержки другим бюджетам и отдельным отраслям экономики в форме дотаций, субсидий и субвенций на текущее функционирование, расходы по обязательствам вытекающим в порядке ответственности за незаконную властную деятельность, а также другие расходы бюджетов, не включенные в капитальные расходы в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации».

10.3. Добавить БК РФ статьей 83.1 «Ответственность Российской Федерации за незаконную властную деятельность» следующего содержания: «По обязательствам, вытекающим из незаконной властной деятельности должностных лиц и федеральных органов власти выплаты осуществляются Министерством финансов Российской Федерации со специального единого счета на основании исполнительных листов судебных органов. Копия платежного документа передается главному распорядителю финансов по ведомственной принадлежности».