Электронное правительство: стратегии формирования и развития

Актуальность исследования. Развитие информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) и компьютерных сетей началось в 60-х годах XX века, причем при непосредственном участии государства.1 И несмотря на то, что традиции использования ИКТ, сложившиеся в государственном секторе, имеют наиболее давнюю историю, вплоть до середины 90-х годов XX века ИКТ приносили максимальную прибыль и успех коммерческому сектору, в первую очередь транснациональным ИТ-корпорациям: Microsoft, Intel, IBM. Однако в середиие 90-х годов XX века в мире оформился ряд тенденций, позволивших утверждать, что дальнейшее развитие, усиление, выживание национальных государств возможно только при условии системного и всеохватывающего использования ИКТ.

Во-первых, процесс глобализации означает необходимость более тесного и интенсивного сотрудничества на межгосударственном уровне, координации усилий в экономике, политике. Единственный способ реализовать взаимодействие в условиях формирующейся глобальной информационной среды — это разработать систему международных коммуникаций на основе ИКТ и Интернета. В этой связи подписание Окинавской хартии в 2000 г. странами «большой восьмерки», дальнейшая выработка совместных действий по глобальному развитию ИКТ в рамках рабочей группы DOT FORCE в Генуе в 2001 г., разработка системы ежегодного мониторинга и оценки развития ИКТ на уровне государств международными организациями (ООН, ОЭСР, Мировой Банк) говорят о стремлении использовать ИКТ как стратегический ресурс государственного развития.

Во-вторых, успехи коммерческих компаний, активно использующих ИКТ в своей деятельности, объясняются высоким качеством услуг и продуктов, создаваемых в условиях информационного общества при индивидуальном подходе к каждому клиенту. Осознанной потребностью социума по отношению к государству становится требование изменения «профессионального подхода» к потребностям гражданина, формирования более эффективной и результативной системы коммуникаций между государством и.

•у обществом.

В-третьих, очевидный кризис развития государства как бюрократической машины, выражающийся в постоянном воспроизводстве и даже увеличении числа государственных.

1 ARPA — агентство Министерства обороны США, разработавшее сеть ARPANET-Опыт разработок ARPA был использован и при создании сети Интернет.

2 Bellamy С. Taylor J. Governing in the Information Age, Open University Press, 1998. служащих, растущих финансовых издержках и времени реакции на изменения во внешней среде, стал импульсом для проведения новых административных реформ на основе ИКТ.3.

Российская Федерация, подписавшая Окинавскую хартию и участвующая в рабочей группе DOT FORCE, адаптировала идеи развития информационного общества на федеральном уровне с помощью Федеральной Целевой Программы «Электронная Россия», рассчитанной на 8 лет — с 2002 г. по 2010 г. 4 В рамках Программы предполагается развивать национальную ИКТ-инфраструктуру, внедрять технологические решения в работу органов государственной власти федерального и регионального уровней, а также местного самоуправления, оценивать ход реализации мероприятий и проектов, повышать значимость использования ИКТ в обществе.

Для успеха реализации ФЦП «Электронная Россия», необходимо обеспечить ее адекватность потребностям российского общества. Выявив потребности социума, государство должно из потребителя опыта коммерческих корпораций в сфере использования ИКТ превратиться в ключевого игрока, формулирующего и финансирующего социальные проекты, которые можно эффективно реализовать на основе ИКТ.

Степень разработанности проблемы. Социологические теории информационного общества отразили влияние ИКТ и информации на жизнь современного общества, государства, а также отдельного индивида. В работах Д. Белла, М. Кастельса, М. Постера, Й. Масуды, А. Турена, Т. Стоуньера, Ф. Уэбстера, П. Дракера, Э. Гидценса, Ю. Хабермаса, Г. Шиллера, Ф. Фукуямы, Э. Тоффлера, Дж. Нейсбита уделено внимание предпосылкам, приведшим к формированию информационного общества, его отличительным особенностям по сравнению с обществом аграрным и индустриальным.5 Однако подписанная в 2000 г. странами «большой восьмерки» Окинавская хартия развития информационного общества, а затем и сформированные рабочей группой DOT FORCE приоритеты и план действий позволили говорить о сформировавшемся практическом понимании информационного общества, стратегической роли ИКТ в.

3 Сморгунов J1.B. Сравнительный анализ политико-административных реформ: от нового государственного менеджмента к концепции «governance» // Полис — Политические Исследования, № 3.2003.

4 ФЦП «Электронная Россия» — http://www.economy.gov.ru/wps/portal/e-russia.

5 Кастельс М. Информационная эпоха: экономика, общество и культура. — М.: ГУ ВШЭ, 2000; Уэбстер Ф. Теории информационного общества. — М.: Аспект Пресс, 2004; Тоффлер Э. Шок будущего. — М.: Аст, 2001; Bell D. The coming of Post-Industrial Society. A venture in social forecasting, N.Y. 1976; Masuda Y. The Information Society as Post-Industrial Society. Wash., 1981; Stonier T. The Wealth of Information. L., 1983; Habermas J. The structural Transformation of the Public Sphere: An Inquiry into a Category of Bourgeois Society. — Cambridge: Polity, 1989; Giddens A. The Nation State and Violence: Volume Two of a Contemporary Critique of Historical Materialism. — Cambridge: Polity, 1985; Schiller H. Who Knows: Information in the Age of the Fortune 500.-Norwood, NJ: Ablex, 1981. государственном развитии.6 Таким образом, ИКТ стали неотъемлемой частью социально-экономического и политического развития государств. Необходимая методология для оценки «готовности государств к информационному обществу», под которой понимают развитость государственной ИКТ-инфраструктуры, электронных государственных услуг, проблемы «цифрового неравенства», социального участия граждан посредством ИКТ, разрабатывается международными организациями: ООН, Мировым Банком, ОЭСР.7 В то же время консалтинговые компании: Accenture, Gartner Group, Deloitte предложили и методику оценки «общественной ценности использования ИКТ». 8.

Термин «электронное правительство» используется для обозначения процесса «электронизации» государственного управления как составной части государственной стратегии развития информационного общества. Если необходимо подчеркнуть системный или целостный подход с вовлечением в государственную информатизацию помимо исполнительной власти еще и законодательной и судебной, употребляется термин «электронное государство».

Определилось несколько подходов к реализации электронного правительства. Технократический (или архитектурный) подход требует ревизии существующих в государственных организациях процессов, процедур, регламентов с последующей их формализацией и фиксацией с помощью информационных систем. Несмотря на то, что этот подход является способом переосмысления существующих в государственном секторе управленческих механизмов, такие социальные факторы, как структура неформальных связей, основанные на определенных культурных особенностях поведенческие модели индивидов в организации и т. п. не рассматриваются.9.

Альтернативным является подход «институционализации ИКТ», в котором применению ИКТ предшествует изучение сложившейся в государственной организации как социальной системе культурно-ценностных установок, структуры вертикальных и горизонтальных коммуникаций, управленческой методологии. Сторонники данного подхода рассматривают, в первую очередь, социальные детерминанты, определяющие процесс развития электронного правительства. Иными словами, то, какие ИКТ и как будут применены в контексте государственной организации как социальной системы, в которой.

6 Окинавская хартия Информационного общества (G8) http://www.iis.ru/events/okinava/charter.ru.html. Международный экспертный совет Digital Opportunity Task Force (G8 DOT Force) выработал план действий, представленный лидерам стран «восьмерки» на встрече в Генуе летом 2001 года. В этом плане действий, одобренном на Генуэзском саммите, давались рекомендации, повлиявшие на многие пункты программы «Электронная Россия». http://accenture.rгl/Global/AboutAccenture/CompanyOverview/CoфorateCitizenship/Philanthropy/G8Force.htш.

7 «UN Global E-Government readiness report», 2005 http://www.unpan.org/egovernment5.asp,.

8 «e-Government Leadership — Realizing the Vision», Accenture, 2002, Di Maio A. How to measure public value of IT, Gartner Group, 2003,.

Citizen Advantage: Enhancing economic competitiveness through e-government" Deloitte, 2003.

9 Данилин A.B. Слюсаренко А. Архитектура и стратегия. «Инь» и «Янь» информационных технологий предприятия, — М.: Интернет Ун-т Информ. Технологий, 2005. обязательно присутствуют система личности и система культуры.10 К данному подходу относятся работы К. Беллами, Дж. Тейлора, А. В. Анттироико, Дж. Нея, Дж. Янга, И. Снеллена, С. Бретшнайдера, Дж. Фоунтейн, П. Химманена, М. Малкиа, Р. Саволайнена, К. Ленка, Р. Траунмюллера.11.

Еще одним предельно практическим подходом является так называемый «государственный информационный менеджмент». В отличие от архитектурного для данного подхода актуальны проблемы трансформации внутренних и внешних отношений государственной организации, анализа системы ценностей организации и ее структуры, увеличение роли информации и знаний в повседневной работе государственных служащих, пересмотр внутренних процедур и функций как результата появления дополнительных электронных каналов коммуникации внутри организации. Этот подход предполагает разработку и применение комплекса мер, направленных на максимально эффективное практическое внедрение информационных систем и продуктов в государственной организации на основе активного заимствования опыта внедрения.

ИКТ коммерческими компаниями. Сторонниками данного подхода являются: К. Шедлер, К. Андерсен, Дж. Гант, М.Дж. Мун, А. Павличев, Д. Холмс, А. Гренлунд, А. Нилссон, А. Ранеруп, Дж. Д. Гарсон, К. Гейселхарт, Дж. Тан, Г. Куртейн, М. Ейферт, Й. О. Пушел.13.

Публикации по проблемам электронного правительства в России только начинают появляться. Среди российских ученых и исследователей феномена электронного правительства интересны работы В. И. Дрожжинова, Ю. Е. Хохлова, С. Б. Шапошника, JI.B. Сморгунова, А. А. Штрика, А. В. Гиглавого, А. В. Данилина, Я. Н. Засурского, И. С. Мелюхина, Д. В. Иванова, А. Е. Шадрина, О. Н. Вершинской, E.JI. Вартановой, Н. В. Ткачевой, М. Е. Васильева.14.

10 Парсонс Т. Система координат действия и общая теория систем действия: культура, личность и место социальных систем //Американская социологическая мысль, — М., 1996. — С.462−478.

11 Bellamy С. Taylor J. Governing in the Information Age, Open University Press, 1998;

Heeks R., Bhatnagar S. Understanding success and failure in the information age reform // Reinventing government in the information age, L.: Routledge, 1999; Nye Jr. J.S. Information technology and democratic governance // Governance.com: Democracy in the information age, Washington D.C.: Brookings institution press, 2002; Malkia M., Antiroikko A-V., Savolainen R. E-transformation in Governance: new directions in government and politics, Idea Group Publishing, 2004;

Кастелс M., Химанен 77. Информационное общество и государство благосостояния: Финская модель, М.: Логос, 2002;

12 Hummer М, Champy J. Reengineering the Corporation: A Manifesto for Business Revolution, 1994.

13 Garson G.D. The promise of digital government // Digital Government: principles and best practices, USA: IDEA Group Publishing, 2004; K. Schedler, L. Summermatter E-government: What countries do and why: A European Perspective // The World of E-government ed. by G. Curtin, The Haworth, 2003; K. Andersen Reengineering public sector organizations using information technology // Reinventing government in the information Age, ed. by R. Heeks, L: Routledge, 1999; National Electronic government: comparing governance structures in multi-layer administrations, ed. by M. Eifert, O. Pushel, L: Routledge, 2004; A. Pavlichev, G.D. Garson Digital Government: Principles and Best Practices, IDEA, 2004; A. Gronlund Electronic Government: Design, Applications & Management, IDEA, 2002.

Теоретической разработкой управленческих, организационных, социальных и социокультурных проблем формирования и развития информационного общества в Российской Федерации занимается Центр «Электронное Правительство» факультета государственного управления МГУ им. М. В. Ломоносова.

Таким образом, проблемы информатизации общества и государственного управления исследуются преимущественно в зарубежной литературе, проблемам построения электронного правительства в Российской Федерации уделяется пока недостаточно внимания. Это и определило выбор объекта, предмета, цели и задач данного диссертационного исследования.

Объект исследования — процесс трансформации государственного управления на основе информационно-коммуникационных технологий (процесс формирования и развития электронного правительства).

Предмет исследования — стратегии управления созданием и развитием электронного правительства.

Цель исследования — выявление закономерностей и особенностей процесса формирования электронного правительства и поиск путей оптимизации управленческих механизмов по его созданию и развитию в Российской Федерации.

Задачи исследования:

1. Систематизация существующих подходов к исследованию электронного правительства.

2. Анализ структуры, этапов развития, особенностей функционирования электронного правительства на различных уровнях власти.

3. Обобщение мирового опыта создания и использования электронного правительства и анализ его применимости с учетом особенностей российского государственного управления и факторов, препятствующих формированию и развитию электронного правительства в России.

4. Анализ реализации государственных программ и выработка рекомендаций по оптимизации государственной стратегии управления формированием и развитием электронного правительства.

5. Разработка классификации моделей развития регионального электронного правительства в РФ как основы для успешной государственной информатизации.

Хохлов Ю. Стратегия информатизации для региона // Босс-IT: Информационные технологии на государственной службе, № 2. 2005. С. 14−20- Сморгунов Л. В. Сравнительный анализ политико-административных реформ: от нового государственного менеджмента к концепции «governance» // Полис — Политические Исследования, № 3. 2003. С. 50−58- Национальные модели информационного общества / Под ред. E.JI. Вартановой. — М.: Икар, 2004; Васильев М. Е. Социокультурная парадигма информатизации органов государственной власти и местного самоуправления // Технологии информационного общества — Интернет и современное общество: Труды VIII Всероссийской объединенной конференции. — СПб.: Филологический факультет СПбГУ, 2005.

6. Выработка рекомендаций по совершенствованию механизма взаимодействия органов власти разных уровней для построения эффективного национального электронного правительства.

Теоретико-методологическую основу диссертационного исследования составили работы современных зарубежных и российских социологов — исследователей информационного общества, специалистов в области электронного правительства, подходы социологии управления и теории государственного управления. В ходе диссертационного исследования использовались методы системного, структурно-функционального и институционального подходов, эмпирические методы сбора и обработки информации.

В работе использованы материалы исследования «Региональное электронное правительство в РФ», проведенного при участии автора в восьми регионах РФ в период с 1 февраля 2005 г. по 1 июня 2005 г. 15 Инструментом исследования был выбран метод экспертного интервью с руководителями региональных департаментов информатизации, специалистами в области использования ИКТ в государственном управлении.

Были использованы также материалы сборников статей и трудов научных конференций по электронному правительству, аналитические отчеты, доклады и обзоры, представленные как в рамках Федеральной Целевой Программы «Электронная Россия», так и ведущими международными консалтинговыми компаниями Gartner Group, Accenture, Deloitte, специалистами ООН, ОЭСР и Мирового Банка.16.

Практическая значимость работы состоит в возможности использования идей и выводов проведенного исследования, а также сформулированных в ней рекомендаций для решения практических задач по формированию и развитию электронного правительства.

Результаты диссертационного исследования могут быть использованы органами государственного управления, аналитическими подразделениями государственных и коммерческих организаций, институтов, занимающихся консалтингом и разработкой информационных систем, стратегическим управлением электронным правительством Российской Федерации.

13 Среди регионов: Калужская, Нижегородская, Орловская, Пензенская Области, Республики Чувашия и Татарстан, Пермский Край, г. Санкт-Петербург.

16 ФЦП «Электронная Россия» http://www.economy.gov.ru/wps/portal/e-russia, «Концепция использования ИКТ в деятельности федеральных органов власти до 2010 года», 2004 — http://government.e-rus.ru/site.shtml?id=76- Global e-Government readiness report 2005. From E-Government to E-incIusion // UNDP for public administration, 10.05.2006 http://unpanI .un.org/intradoc/groups/public/documents/un/unpan021888.pdf- «Citizen Advantage: Enhancing economic competitiveness through e-government» Deloitte, 2003.

Подходы и положения, сформулированные в диссертации, могут использоваться в качестве теоретической и методологической основы при проведении дальнейших исследований в области государственного управления с помощью информационно-коммуникационных технологий, социального управления в условиях информационного общества, а также в других смежных дисциплинах. Материал, представленный в диссертации, может быть использован при изучении ряда дисциплин, таких как: «Информатика», «Государственное и муниципальное управление», «Антикризисное управление» и др.

Научная новизна исследования:

1. Впервые в отечественной науке обобщены и систематизированы существующие подходы к исследованию электронного правительства.

2. Дан всесторонний анализ феномена электронного правительства, определена его структура и основные этапы развития, выявлены особенности функционирования на различных уровнях власти.

3. Выявлена базовая модель создания электронного правительства, которая действует на начальной стадии его формирования и направлена на реализацию наиболее общих приоритетов электронизации любого государства.

4. Определены ключевые факторы, детерминирующие особенности и препятствующие становлению электронного правительства в Российской Федерации.

5. На основе анализа реализации государственных программ выработаны рекомендации по оптимизации государственной стратегии управления становлением и развитием электронного правительства в РФ.

6. На базе данных, полученных при проведении социологического исследования, разработана классификация формирующихся моделей управления развитием электронного правительства в Российской Федерации на региональном уровне государственного управления.

7. На основе разработанной автором классификации регионального электронного правительства РФ предложены рекомендации по повышению эффективности механизмов взаимодействия между органами власти различных уровней в процессе реализации системы электронного администрирования.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Электронное правительство — социальный феномен, характеризующийся переносом посредством информационно-коммуникационных технологий внутригосударственных информационных потоков, информационных потоков между государством и его гражданами и информационных потоков между государством и негосударственными институтами в виртуальную информационную среду, развитие которого проходит четыре этапа: информационное присутствие, интерактивное взаимодействие, транзакционное взаимодействие, трансформация.17.

2. Базовая модель управления становлением и развитием электронного правительства состоит из четырех этапов: построение ИКТ-инфраструктуры государства, реализация пилотных проектов, интеграция межведомственных информационных ресурсов на основе единых стандартов, трансформация и эволюция системы государственного управления на основе электронного правительства.

3. Ключевыми факторами, определяющими особенности развития электронного правительства в Российской Федерации, являются: сложная структура управления, большое количество регионов, крайнее разнообразие развития регионов, слабая роль федерального центра, недостаточность ресурсов у властей муниципального уровня.

4. На российском региональном уровне сложились три модели управления развитием электронного правительства, обозначенные автором как: частичная, слабая, автоматизациястихийная, несистемная, интенсивная информатизацияуправляемая, системная, трансформирующая информатизация.

5. Для того чтобы эффективно реализовать электронное правительство в государственном масштабе, необходимо улучшить механизмы межуровневого взаимодействия властей с помощью следующих действий: модификация инфраструктуры управления электронным правительством на федеральном уровне, совершенствование механизмов межуровневого взаимодействия властей па основе ИКТ, масштабирование типовых технологических решений с учетом особенностей каждого региона, развитие регионального электронного правительства в тесной увязке с административной реформой и усилением роли муниципального уровня управления. Необходимо также синхронизировать процессы информатизации государства и общества.

Апробация исследования. Результаты исследований были использованы автором в консультационной деятельности в рамках обучающего семинара для руководителей PR-служб территориальных органов ГО и ЧС «Электронное правительство как инструмент.

17 В англоязычной литературе по исследованию ИКТ в государственном управлении устоялись следующие термины «government to government» (G2G), «government to business» (G2B), «government to citizen» (G2C). Автор предложил собственную интерпретацию этих терминов с учетом реалий российского государственного управления, не претендуя на ее общезначимость. 9 повышения эффективности коммуникации в территориальных органах ГО и ЧС", г. Звенигород, апрель 2006 г., также при создании электронного учебника «Электронное правительство» по гранту Министерства здравоохранения и социального развития, декабрь 2005 г. Некоторые положения работы были изложены диссертантом на международной научно-практической конференции «Реформирование общественного сектора: поиск путей повышения эффективности», Санкт-Петербург, сентябрь 2005 г., а также на 6-й выездной студенческо-аспирантской научной конференции «Актуальные проблемы теории и практики управления», Московская область, ноябрь 2005 г.

Материалы диссертационного исследования использовались при чтении лекций по спецкурсу «Электронное правительство» для студентов 5 курса Факультета Государственного Управления МГУ им. М. В. Ломоносова.

Диссертация была обсуждена на кафедре теории и технологий управления факультета государственного управления МГУ им. М. В. Ломоносова и рекомендована к защите.

Необходимо отметить, что общий успех проекта «Электронная Россия».

заключается не в отсутствии специфических для РФ информационных технологий и не.

только в нехватке финансирования. На наш взгляд, важнейшим фактором успеха при.

реализации электронного правительства для РФ является скоординированное.

взаимодействие органов власти всех уровней для как можно более гладкого трансферта.

тиновых технологических решений с учетом особенностей регионов. Необходимо учесть.

ошибки утилитарного, но сути, проекта Федеральной Целевой Программы «Электронная Россия». ФЦП «Электронная Россия», рассчитанная до 2010 года, обязательно сыграет.

свою роль, нозволив большинству регионов погрузиться в проблематику ИКТ и.

реализовать базовые проекты, относящиеся хотя бы ко второй стадии электронного.

" ' Министерство Информатизащ1и и Связи Республики Татарстан — http://www.mcrt.ru/.

^^Шапошник СБ. Индекс готовности регаонов России к электронному правительству // Босс1Т:

Информационные технологаи на государственной службе, 2005, >Г"2, с.21−26.

'*' Комплексная программа развития информатизации Республики Татарстан «Электронный Татарстан 2005;

2010 годы" - http://www.mcrt.ru/mdex.php?nodeid=457 управления. Учитывая скорое появление новой стратегии информационного общества для.

РФ, необходимо сделать качественный шаг вперед в создании эффективной.

инфраструктуры управления электронным правительством:

• Определить на федеральном уровне одну организацию, отвечающую за.

формулировку и соответствие общей информационной стратегии объективным.

социальным реалиям (функция Министерства). • Определить на федеральном уровне одну организацию — основного исполнителя.

федералыюй стратегии информационного общества, в том числе и отвечающую за.

полную реализацию электронного правительства. Эта организация должна стать.

«локомотивом» по продвижению идей использовапия ИКТ в социальной,.

экономической и политической сферах. Ее функциями также должны стать:

разработка и щирокое обсуждение стандартов и рекомендаций, нанравленных на.

интеграцию управлепческой деятельности и информационных ресурсов органов.

власти всех уровней, мониторинг и контроль за реализацией государственных ИТ проектов федерального и региональных уровней. Данная организация может.

выступать заказчиком проектов ЭП наравне с Правительствами регионов, обладая.

высокой степенью автономии в раснределении бюджетных средств на проекты, но.

при этом отчитываясь за потраченные средства периодически, например, раз в год,.

перед Министерством Финансов. • Изучить и перенять международный опыт в реализации ЭП, «не изобретая велосипед», но при этом тщательно адаптируя готовые рещения к национальным.

стандартам и национальной архитектуре ЭП, учитывая особенности регионов. В Российской Федерации возможно одновременное существование нескольких.

моделей регионального электронного правительства. Важно, чтобы при этом.

существовала единая система требований федерального центра к реализации.

технологических рещений электронного правительства, основанная на понятном.

механизме оценки качества и эффективности результатов электронного управления и.

предусматривающая возможность организационных изменений в государственном.

секторе с целью максимизации технологического эффекта. Реализация электронного правительства сопряжена и со значительным.

количеством неуспещных проектов, поэтому должна бьггь поддержана широкими.

общественными кругами, осознающими необходимость достойного существования.

государства в глобальном информационном пространстве.