Образовательное учреждение как субъект гражданского права

Переход российского государства к рыночной экономике вызвал серьезные изменения во всех сферах жизни общества, в том числе в сфере образования. Признание частной собственности, равенства всех форм собственности изменило систему образования, включив в нее частные юридические лица. Допуск частных лиц в сферу образования и возрастание интереса к образованию вызвал своеобразный бум на рынке образовательных услуг: появились частные гимназии, колледжи, вузы. Государство как регулятор этих отношений одновременно является их участником, выступая собственником государственных образовательных учреждений. Наряду с государством в сфере образования действует новый субъект, также представляющий публичную власть — муниципальные образования, которым государство в значительной мере делегирует свои полномочия в этой сфере. Это объясняется тем, что этот способ организации политической власти в ряде случаев более удобен для решения социальных задач на местном уровне. Муниципальное образовательное учреждение в этом случае также представляется единственной приемлемой формой участия местных органов власти в образовательном процессе. Новый подход к использованию института учреждения в современном гражданском праве России проявился в том, что его учредителем может быть также частное лицо — физическое или юридическое. В этой связи возникает вопрос, насколько эффективна конструкция учреждения, генерированная социалистической экономикой как способ управления исключительно государственной собственностью и удобна для решения функциональных задач государства, и для обслуживания частного интереса.

Актуальность исследования объясняется тем, что современный институт учреждения значительно отличается от аналогичного института социалистического периода. Будучи изначально организацией, нацеленной на решение управленческих и социальных задач, учреждение становится участником предпринимательских отношений. Это приводит к некой его дуалистичности, размыванию его правовой природы как некоммерческой организации. Это вызвано рядом объективных факторов, в том числе дефицитом государственного бюджета, в силу которого признается возможность частичного самофинансирования учреждений и их допуск к предпринимательской деятельности.

Основу правового статуса учреждения составляют положения ГК РФ, который весьма кратко устанавливает его, поскольку предполагается, что особенности правового статуса учреждений отдельных видов, в том числе образовательных, должны определяться законом и иными правовыми актами. Поэтому анализ специального законодательства на примере законодательства в образовательной сфере, которое устанавливает статус образовательного учреждения, дает возможность, с одной стороны, выявить недостатки законодательства и наполнить более конкретным содержанием сам институт учреждения, а, с другой стороны, выявить эффективность его использования в образовательной сфере.

Отсутствие внутренней согласованности в современном законодательстве России, в частности, в законодательстве о некоммерческих организациях, к которым относятся образовательные учреждения, отмечается большинством цивилистов. Это проявляется, в том числе, в том, что специальное законодательство не всегда соответствует ГК РФ, который в свою очередь недостаточно последователен и имеет пробелы. Примером тому служит законодательство в области образования и в первую очередь Закон РФ «Об образовании» 1 (далее закон «Об образовании»).

Объектом исследования служит образовательное учреждение как социальный феномен, институциональный элемент образовательный системы в России.

Предметом исследования является правовой статус образовательного учреждения как субъекта гражданского права. Этот предмет устанавливает необходимые границы исследования, включая в них разработку определения образовательного учреждения, на основе общего понятия данной разновидности юридического лица и тех особенностей, которые обусловлены его функциональным назначени.

1 СЗ РФ 1996 г. j4o з СТ, 150. Изменения к закону см. ФЗ № 144-ФЗ от 16.11.1997 /С3 РФ 1997 ст. /Первоначальный текст см. Ведомости СНД и ВС РФ. 1992 № 30 ст. 1797 ем, исследование таких его характеристик, как гражданская правосубъектность /право-дееспособность/, имущественный статус и ответственность.

Целью диссертационного исследования является выявление теоретических и практических проблем правового регулирования образовательного учреждения как субъекта гражданского права, попытка наметить пути их разрешения, изучение состояния правовой базы такого регулирования и выработка предложений по совершенствованию как законодательства в сфере образования, так и гражданского законодательства в целом.

В этой связи диссертант ставит перед собой следующие задачи:

1. Выявить правовую природу и социальную сущность учреждения на основе анализа теории юридического лица.

2. Попытаться ответить на вопрос о целесообразности использования конструкции учреждения, основанной на частной собственности.

3. Сформулировать понятие образовательного учреждения, дать характеристику его гражданской правосубъектности, проанализировать классификацию образовательных учреждений, которая дается в законодательстве.

4. Изучить правовой статус образовательного учреждения как участника гражданского правоотношения. При этом основное внимание сосредоточить на том, как проявляются в образовательной организации общие признаки юридического лица и их трансформация в такой его форме как учреждение при помощи философской категории соотношения общего, особенного и частного. В этой связи выявить особенности способов индивидуализации образовательного учреждения как субъекта гражданского права, установить его внутреннюю структуру, органы управления, рассмотреть правовой режим имущества образовательного учреждения и его ответственность.

5. Дать оценку составу и содержанию учредительных документов образовательного учреждения как локальным источникам регулирования его деятельности.

6. Рассмотреть процедуру создания образовательного учреждения как юридического лица и приобретение им специального статуса в результате государственной аккредитации.

7. Изучить способы реорганизации образовательного учреждения, основания и процедуру его ликвидации.

Теоретической основой диссертации является разработанная российской наукой теория государства и права, теория гражданского права, а также труды российских и зарубежных авторов в области теории юридического лица.

Методологической основой диссертационного исследования является диалектический метод как общефилософский метод познания. Наряду с ним в работе применялись присущие юридической науке частные методы исследования: исто-рико-правовой, сравнительно-правовой, экономико-правовой, формальнологический, а также различные способы неофициального толкования нормативных актов.

Правовая основа исследования включает в себя нормативно-правовые акты и судебную практику. Нормативная база включает Конституцию РФ, Гражданский кодекс РФ, специальное законодательство в области образования, в частности. Закон РФ «Об образовании» 1992 г. (в редакции 1996 г., с изменениями 1997 г.), Федеральный закон РФ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» 1 от 22.08.1996 г., утвержденное Правительством РФ Типовое положение об образовательном учреждении высшего профессионального образования /высшем учебном заведении/ Российской Федерации2 от 26.06.93 г. № 597, законодательство о юридических лицах, в частности, Федеральный закон РФ «О некоммерческих организациях» 3от 18.01.96 г.- Федеральный закон РФ «Об общественных объединениях» 4 от 22.05.95 г., другие федеральные законы, а также многочисленные подзаконные акты. Вместе с тем, в работе учитывается ранее действовавшее законодательство, зарубежный опыт правового регулирования учреждений, в первую очередь в государствах германской семьи континентальной правовой системы /ФРГ и Швейцария/. СЗ РФ 1996 № 35 ст. 4135.

2 СЗ РФ 1993 № 28 ст. 2594 с последующими изменениями: Пост.Прав. РФ № 1428 от 27.12.94 СЗ РФ 1995 № 3 ст. 190.

СЗ РФ 1996 N° 3 ст 145.

4 СЗ РФ 1995 № 21 ст. 1930.

Судебная практика включает в себя материалы судов различного уровня: Постановления Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, судов субъектов РФ, городских судов.

Эмпирическую базу диссертации представляют локальные акты и деятельность Мурманского государственного технического университета как образовательного учреждения, ряда негосударственных образовательных организаций. В силу того, что диссертант является работником вуза, для него особый научный и практический интерес представляет изучение именно данного вида образовательного учреждения.

Степень разработанности проблемы и научная новизна В российской правовой науке проблемы правового регулирования образовательных учреждений достаточно хорошо изучены в административно-правовом аспекте. Примером тому могут служить научные исследования профессора Г. А. Дороховой, профессора В. И. Шкатулла и других. В то же время гражданско-правовой статус образовательного учреждения изучен мало. Отсутствуют не только специальные глубокие научные исследования, но и научно-популярная литература, посвященная участию образовательного учреждения в гражданском правоотношении. А именно гражданско-правовой аспект исследования представляется наиболее важным, поскольку образовательное учреждение является одним из основных участников в сфере предоставления образовательных услуг. Все остальные отношения являются производными от его первоначального гражданско-правового статуса.

Проблеме изучения правового статуса учреждения как субъекта гражданского права посвящены работы видных российских теоретиков права и цивилистов, таких как С. И. Аскназий, М. И. Брагинский, С. Н. Братусь, А. В. Венедиктов, В. П. Грибанов, Г. А. Дорохова, М. И. Кулагин, В. П. Мозолин, Е. А. Суханов, Ю. К. Толстой, В. И. Шкатулла и других.

Научная новизна работы проявляется в том, что в ней впервые рассматриваются проблемы статуса образовательного учреждения как субъекта гражданского права на основе сравнительного анализа норм ГК РФ и специального законодательства в области регулирования отдельного вида учреждения.

Выводы, которые строятся на основе анализа образовательного учреждения, в ряде случаев выходят за пределы данного объекта и могут распространяться на категорию учреждения в целом. Это обусловлено, во-первых, использованием конструкции учреждения с его правом оперативного управления исторически сложившейся в России как организации, созданной публичным собственником, и для создания учреждения физическими лицами, что вызывает вполне оправданный самостоятельный научный интерес и, во-вторых, тем, что правовой статус учреждения как юридического лица явно недостаточно и противоречиво урегулирован в рамках ГК РФ. На основе этих выводов автором внесены конкретные предложения по совершенствованию законодательства в сфере законодательства об образовании и в некоторые статьи ГК РФ.

Практическая значимость и апробация результатов исследования. Содержащиеся в диссертации выводы и предложения могут быть использованы при неофициальном толковании положений нормативно-правовых актов, регулирующих вопросы правового статуса образовательных учреждений и в практической деятельности различных образовательных организаций. Их можно учитывать в практике работы органов государственной власти, в том числе в целях дальнейшего совершенствования российского законодательства, а также при чтении курса гражданского права.

Основные теоретические положения и практические выводы диссертации обсуждены на заседаниях кафедры гражданского права Мурманского государственного технического университета, центра цивилистических исследований Института государства и права РАН, прошли апробацию в опубликованных работах диссертанта.

На защиту выносятся следующие положения^.

1. Поскольку правовая природа и социально-экономическая сущность учреждения изначально унитарна, постольку учреждение создается особым способом волеизъявления субъектов права (государство, муниципальное образование, общественные и религиозные организации (объединения), частное лицо), которые являются только единственным собственником имущества созданного им учреждения, финансируются данным собственником, и имеют специальную правоспособность. Поэтому образовательное учреждение также должно создаваться одним единственным собственником.

2. Признать противоречащими ГК РФ в законе «Об образовании» допущения о соучредительстве при создании и деятельности образовательных учреждений разными собственниками. В связи с этим необходимо внести изменения в закон «Об образовании»: в случае создания образовательного учреждения разными собственниками обязательно должна меняться и форма такой организации на иную, к примеру, на автономную некоммерческую организацию.

3. С учетом того, что право оперативного управления является спецификой российского гражданского права, не имеющей аналогов в других право-порядках, и того, что ГК закрепляет исчерпывающий перечень ограниченных вещных прав, признать природу происхождения права на «самостоятельное распоряжение» (п. 2 ст.298) близкой к природе права хозяйственного ведения. Поэтому образовательное учреждение, созданное и действующее с правом «самостоятельного распоряжения» доходами и имуществом, приобретенным за счет этих доходов, является образовательным учреждением с правом оперативного управления и хозяйственного ведения на имущество, приобретенное за счет этих доходов. Те же учреждения, которым не предоставлено право осуществлять, приносящую доходы деятельность и самостоятельно распоряжаться полученными от этой деятельности доходами и имуществом, являются образовательными учреждениями только с правом оперативного управления.

4. Признать противоречащими Гражданскому кодексу РФ положения норм Закона «Об образовании» (п. 7 ст. 12) и Федерального закона РФ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (п.З ст.8) о наделении филиалов, отделений, структурных подразделений образовательных учреждений правомочиями юридического лица по доверенности. В связи с этим предлагается исключить указанные статьи из названных законов.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

В заключении работы хотелось бы дать оценку состояния нормативно-правовой базы в области регулирования образовательной деятельности. Проведенный в работе сравнительный анализ положений Федерального закона «Об образовании» и ГК РФ, основных источников регулирования правового статуса образовательного учреждения как субъекта гражданского права показал недостаточную их согласованность. Как следует рассматривать несоответствие норм Закона «Об образовании» нормам Гражданского Кодекса? Здесь надо учитывать два момента. Закон «Об образовании» порождает специальную норму по отношению к ГК, норму которого следует в данном случае воспринимать как общую. В то же время п. 2 ст. 3 ГК указывает, что нормы гражданского законодательства, содержащиеся в других законах, должны ему соответствовать. Следовательно, устанавливается приоритет норм ГК над нормами специального закона. Однако это не так. Данное правило не носит абсолютного характера, поскольку в необходимых случаях ГК предоставляет возможность иного регулирования, причем не только на уровне закона, но и подзаконных актов. В нашем случае это правило п. 3 ст. 120, согласно которому особенности правового положения отдельных видов государственных и иных учреждений определяются законом и иными правовыми актами. Таким образом, допускается иное регулирование правового статуса образовательного учреждения как вида, в том числе установление особого статуса государственных образовательных учреждений.

В то же время, не все положения Закона «Об образовании», отступающие от образца регулирования правового статуса учреждений, можно рассматривать как свидетельство его особенностей. В ряде случаев это затрагивает глубокие сущностные, конституирующие признаки учреждения как организационно-правовой формы юридического лица. В качестве примера можно привести нормы о соучредительстве, о праве собственности учреждения на имущество, источником которого является любое иное кроме переданного ему учредителем, о делении учреждений на организационно-правовые формы и др. Такого рода регулирование необходимо признать прямым противоречием ГК РФ.

В свою очередь нельзя не признать, что ГК РФ, весьма объемный источник гражданско-правового регулирования, на наш взгляд, неоправданно скупо, а подчас и противоречиво обрисовывает статус учреждения, поэтому иногда его пробелы или противоречия снимаются в специальном законе также достаточно противоречиво.

Закон «Об образовании» был принят в 1992 г., т. е. до принятия нового ГК РФ и этим можно было бы объяснить противоречия. Однако в 1996 г. ему была дана новая редакция, а впоследствии, в 1997 г., были внесены изменения. К сожалению, ни новая редакция, ни последующие изменения не были направлены на приведение Закона «Об образовании» в соответствие с нормами ГК РФ. В результате мы наблюдаем не только противоречивость Закона «Об образовании», но и всего законодательства в области образования в аспекте гражданского права.

Правовая концепция, будучи только идеальной формой выражения социально-экономической концепции, является производной, зависимой от нее, но в то же время она должна учитываться при проведении реформы, в том числе, в образовательной системе.

Оценивая Закон «Об образовании» как весьма противоречивый и непоследовательный можно сделать вывод о необходимости выработки и принятия нового Закона «Об образовании», поскольку вряд ли можно будет удовлетвориться лишь очередной его новой редакцией, поскольку речь должна идти о концептуальном его изменении.

Кроме того, на наш взгляд, назрела необходимость в принятии Федерального закона «Об учреждениях» .