Прокурорский надзор за исполнением федерального законодательства на особо режимных объектах

Актуальность темы

диссертационного исследования. В системе мер обеспечения обороноспособности страны и ее национальной безопасности важное значение придается работе специализированных прокуратур, осуществляющих надзор за исполнением законов в деятельности особо режимных объектов оборонно-промышленного комплекса, связанных с выполнением государственного оборонного заказа, созданием новых образцов военной техники и модернизацией отдельных видов вооружений.

Возложение на специализированную прокуратуру важных государственных задач укрепления законности в оборонно-промышленном комплексе всегда было свидетельством актуальности тематики, направленной на повышение эффективности прокурорского надзора. Созданная более пяти десятилетий назад система специализированных прокуратур успешно функционировала, обеспечивая надзор за исполнением законов о государственной тайне, сохранности материальных и финансовых ресурсов. Постепенно задачи специализированных прокуратур усложнялись в связи с освоением поднадзорными объектами передовых научно-исследовательских, опытно-конструкторских и научно-технических разработок в сферах атомной энергетики, ядерной физики, электроники, вычислительной техники.

По мере необходимости, обусловленной состоянием развития Вооруженных сил и всего оборонно-промышленного комплекса, а также уровнем оптимизации правового регулирования, происходили изменения в организации прокурорского надзора. Представляется, что сейчас для этого вновь создались все предпосылки. В последнее время (после агрессии Грузии против Южной Осетии и Абхазии, когда краткосрочные военные операции по принуждению агрессора к миру, выявили как положительные, так и отрицательные показатели нашей армии) начали вноситься коррективы в развитие Вооруженных сил Российской Федерации, стал возрождаться научно-производственный потенциал оборонно-промышленного комплекса. В него вливаются все более крупные финансовые ресурсы, восстанавливается научный потенциал, растерянный в годы перестройки, развиваются информационные технологии. Получат дальнейшее развитие инновационные разработки, создаваемые на основе нанотехнологий и оружия с искусственным интеллектом.

На эти цели в федеральном бюджете на 2009;2011 годы предусмотрено увеличение военных расходов на 30%. Несмотря на мировой финансово-экономический кризис финансирование оборонно-промышленного комплекса будет продолжено — до 2015 г. затраты по программе вооружений достигнут почти 5 трлн. (4,94 трлн.) рублей. К этому же времени 70% оборонного бюджета будет тратиться на закупку оружия.

В условиях таких масштабных изменений в сфере оборонно-промышленного комплекса возникает необходимость перемен и в системе прокурорского надзора, охватывающих организационно-структурные и штатные изменения, а также отказ от территориального принципа деятельности специализированных прокуратур, что позволит повысить роль прокуратуры в обеспечении законности расходования финансовых средств, защите объектов интеллектуальной собственности на особо режимных предприятиях и тем самым внести вклад в укрепление национальной безопасности и обороноспособсности страны.

С учетом специфики объекта прокурорского надзора важно осуществить всестороннее, научно обоснованное осмысление деятельности специализированных прокуратур по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах (далее — спецпрокуратур) как государственных надзорных органов, реализующих государственные правозащитные функции в целях обеспечения национальной безопасности государства. Необходимо также исследовать состояние прокурорского надзора на особо режимных объектах и разработать теоретические положения и практические рекомендации, применение которых позволит усовершенствовать прокурорский надзор.

Научная новизна работы состоит в том, что это первое, выполненное на диссертационном уровне комплексное исследование, в котором рассматриваются отличающиеся новизной вопросы развития системы прокурорского надзора на особо режимных объектах оборонно-промышленного комплекса и его адаптации к условиям реформируемой экономики и правовой сферыпоказаны особенности правового поля прокурора на особо режимных объектаханализируется обеспечение законности в деятельности особо режимных объектов как государственная задача и предмет прокурорского надзора, а также роль надзора прокуратуры в решении государственных задач, стоящих перед системой особо режимных объектоввыявлены факторы, снижающие эффективность обеспечения законности на особо режимных объектах, и вносятся рекомендации, направленные на совершенствование средств прокурорского надзора по их преодолению, а также предложения по совершенствованию законодательства в исследуемой сфере.

Цели и задачи исследования. Данная работа призвана исследовать роль прокуратуры в обеспечении национальной безопасности и обороноспособности страны, защите прав и законных интересов граждан РФ на особо режимных предприятиях оборонно-промышленного комплекса (далее — ОПК). Изучить особенности объекта и предмета надзора, методы работы на указанных объектах. Показать сложности и проблемы прокурорского надзора на данном направлении. Диссертационное исследование направлено также на выработку конкретных предложений по совершенствованию структуры прокуратуры, разработку теоретических положений и практических рекомендаций в целях повышения эффективности прокурорского надзора.

Реализация этих целей потребовала решения следующих задач:

• проанализировать исторический путь становления и развития деятельности прокуратур, осуществляющих надзор за исполнением законов на особо режимных объектах;

• исследовать особенности объекта и предмета надзора спецпрокуратур;

• исследовать и обобщить действующее законодательство, определяющее круг полномочий прокурора, осуществляющего надзор за исполнением законов на особо режимных объектах (далее — спецпрокурор);

• установить основные направления деятельности и ключевые задачи спецпрокуратур;

• исследовать правовые средства, предоставленные прокурору для реализации полномочий при осуществлении надзора;

• проанализировать и обобщить практику осуществления прокурорского надзора на особо режимных объектах с выделением наиболее значимых теоретических и практических проблем;

• разработать научно-практические рекомендации по совершенствованию действующего законодательства, определяющие правовое положение спецпрокурора при осуществлении надзора за исполнением законов.

Объект и предмет исследования. Объектом данного исследования являются правоотношения, возникающие в процессе реализации действующего законодательства РФ, связанные с деятельностью прокурора по надзору за исполнением законов.

В качестве предмета исследования рассматриваются отдельные стороны объекта, касающиеся обеспечения спецпрокуратурой законности в деятельности особо режимных предприятий оборонно-промышленного комплекса. В частности: анализируются статус и правовое поле прокурора на особо режимных объектах, роль надзора прокуратуры в решении государственных задач, стоящих перед системой особо режимных объектов, предмет и пределы специализированного прокурорского надзора, факторы, снижающие эффективность обеспечения законности на особо режимных объектах, и совершенствование средств прокурорского надзора по их преодолению.

Методологические и теоретические основы исследования.

Методологической базой исследования при написании диссертации явился общий диалектический метод, на основе которого исследовано законодательство о прокуратуре, нормы и институты гражданского и других, связанных с рассматриваемой темой отраслей права, а также подзаконные нормативные и иные акты, затрагивающие проблему осуществления поставленных перед прокурором задач на особо режимных объектах, в том числе акты Генеральной прокуратуры РФ.

Наряду с общенаучным диалектическим методом познания использовались и частно-научные методы познания: исторический, системный, сравнительно-правовой, логический, обобщения правоприменительной практики и другие.

Сочетание общенаучных и частных научных методов познания позволило всесторонне исследовать правовой статус спецпрокурора, выявить проблемы при осуществлении прокурорского надзора за исполнением законов, а также внести конкретные предложения по их преодолению и совершенствованию законодательства.

Теоретической основой исследования послужили труды ученых-юристов по общей теории права, прокурорскому надзору и другим отраслям права. Автором изучены связанные с темой диссертационного исследования работы: А. Д. Бойкова, В. И. Баскова, С. Г. Березовской, В. Г. Бессарабова,.

A.А.Власова, Ю. Е. Винокурова, А. Ю. Винокурова, М. А. Вуса, В. В. Гаврилова,.

B.Г.Даева, С. Ю. Зайкова, А. Ф. Козлова, Ф. М. Кобзарева, А. Н. Ларькова, В. Г. Мелкумова, М. Н. Маршунова, Н. В. Мельникова, В. П. Рябцева, К. Ф. Скворцова, А. Я. Сухарева, А. А. Сумина, Ю. И. Скуратова, А. П. Сафонова, В. С. Тадевосяна, А. В. Федорова, В. В. Яркова, В. Б. Ястребова и других.

Нормативная база диссертации. В качестве нормативной базы использованы Конституция РФ, общепризнанные нормы и принципы международного права, законы Российской Федерации, Указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, организационно-распорядительные документы Генерального прокурора РФ, относящиеся к предмету диссертационного исследования.

Эмпирической основой исследования явились материалы правоприменительной практики Московской прокуратуры по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах, статистические данные о работе органов прокуратуры за последние 5 лет. Автором использован также свой личный продолжительный опыт работы в качестве прокурора Московской спецпрокуратуры.

На защиту выносятся следующие основные положения:

1. Изменение правового статуса прокурора, осуществляющего надзор на особо режимных объектах, произошедшее в 2001 году и повлекшее ограничение полномочий прокурора при осуществлении надзора на особо режимных объектах, на наш взгляд, является преждевременным и недостаточно обоснованным, не соответствует состоянию и потребностям общества, не способствует укреплению законности на особо режимных объектах.

2. Созданная структурная организация прокуратур по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах и предоставленные указанным прокурорам полномочия не соответствуют особому режиму деятельности поднадзорных организаций оборонно-промышленного комплекса страны, специфики его функционирования и управления. Организация надзора по административно-территориальному принципу, подчинение спецпрокуратур прокурорам субъектов Федерации препятствует своевременному и быстрому устранению выявленных нарушений законов, полному и всестороннему осуществлению прокурорского надзора, снижает его эффективность. В связи с этим аргументируется вывод о том, что необходимо вывести спецпрокуратуры из подчинения прокуратур субъектов РФ и организовать управление спецпрокуратурами непосредственно Генеральной прокуратурой РФ.

3. Для координации деятельности спецпрокуратур и повышения эффективности управления ими рекомендуется в структуре Генеральной прокуратуры РФ создать специальный отдел или управление по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах.

4. На основании изучения исторического опыта осуществления надзора на особо режимных объектах и анализа практики применения действующего законодательства обосновывается вывод о необходимости расширения полномочий спецпрокурора по обращению в арбитражные суды с исками в защиту государственных и общественных интересов.

5. В связи с изданием ряда приказов прокуроров отдельных субъектов Российской Федерации по вопросам закрепления за спецпрокурорами поднадзорных объектов, в которых было допущено расширение перечня этих объектов, рекомендуется привести эти приказы в соответствие с организационно-распорядительными документами Генерального прокурора Российской Федерации.

6. Ввиду актуальности вопросов защиты прав граждан обосновывается необходимость закрепления в гражданско-процессуальном законодательстве полномочий прокурора обращаться в суд в интересах граждан в целях оспаривания ненормативных правовых актов крупных объединений организаций, затрагивающих права и интересы значительного круга лиц.

7. В связи с ухудшением состояния охраны режимных территорий вносится предложение ввести в КоАП РФ норму, устанавливающую административную ответственность за ненадлежащую охрану особо режимных объектов.

8. В целях устранения пробелов в режимном законодательстве на основе правоприменительной практики представляется необходимым:

• разработать и утвердить новый нормативно-правовой акт, устанавливающий перечень особо режимных объектов с учетом изменений организационно-правовых форм предприятий, создания корпораций, а также изменения профиля предприятий;

• внести изменения в нормативные акты, касающиеся порядка и условий размещения на территории особо режимных объектов сторонних организаций, поскольку их нахождение на указанной территории может привести к разглашению государственной тайны.

Теоретическая и практическая значимость работы. Диссертационное исследование имеет как теоретическое, так и практическое значение. Теоретическое значение работы состоит в развитии научных знаний об истории формирования системы прокурорского надзора на особо режимных объектах, современных тенденциях развития и изменения предмета прокурорского надзора на особо режимных объектах, проблемах специализированного прокурорского надзора в условиях реформирования ОПК. Полученные в результате научной разработки проблем прокурорского надзора на особо режимных объектах знания позволили сформулировать и обосновать ряд теоретических выводов и рекомендаций, способствующих дальнейшему развитию науки прокурорского надзора.

Практическая значимость проведенного исследования заключается в том, что диссертация носит выраженный прикладной характер, разработанные в ней организационно-методические рекомендации, надо полагать, найдут применение в работе спецпрокуратур.

Полученные результаты исследования могут быть также использованы при подготовке научно-методических пособий, при издании учебников по прокурорскому надзору, в преподавательской и иной учебной деятельности, в системах различных форм юридического образования и повышения квалификации прокуроров, а также в практической деятельности прокурорских работников.

Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждена в отделе прокурорского надзора и укрепления законности в сфере экономики Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

Отдельные выводы работы отражены в следующих научных статьях, опубликованных в изданиях, указанных в перечне ВАК Министерства образования и науки РФ: «Прокурорский надзор за исполнением законов на особо режимных объектах и его совершенствование» (Вестник академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2009. № 1 (9), С. 62−66), «Гарантии работникам, допущенным к сведениям, составляющим государственную тайну» (Законность. 2009. № 2, С. 14−15). «Защита прав и законных интересов неопределенного круга лиц в крупных объединениях предприятий» (Законность. 2005. № 7, С. 28−30), «Сложности применения нового трудового законодательства» (Законность. 2005. № 9, С. 24−25).

Сформулированные автором положения, разработки и научно-практические рекомендации используются в работе Московской прокуратуры по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах, а также на других поднадзорных предприятиях и организациях оборонно-промышленного комплекса.

Структура диссертации обусловлена целями и задачами исследования. Она состоит из введения, трех глав, включающих 12 параграфов, заключения, списка использованной литературы и нормативных актов.

Заключение

.

В результате кавказского конфликта, произошедшего в августе 2008 года, система международной безопасности продемонстрировала свою несостоятельность и заставила многих представителей власти задуматься о национальной безопасности Российской Федерации. В настоящее время основное внимание общественности и властей обращено на научно-исследовательские и опытно-конструкторские разработки по созданию уникальных комплексов высокоточного оружия и боевых маневренных блоков, не имеющих для потенциального противника аналогов, модернизацию техники, а также на единичные закупки новых образцов военной техники. В результате произошедших событий расходы на гособоронзаказ были значительно увеличены: в 2009 году — на 60 млрд руб., в 2010 году — на 30 млрд руб., в 2011 — на 70 млрд руб. Работы по указанным направлениям выполняют поднадзорные прокуратуре объекты. Они составляют научно-производственный потенциал оборонно-промышленного комплекса страны.

Необходимость разработки проблем прокурорского надзора на особо режимных объектах обусловлена объективной необходимостью обеспечения законности в сфере обороноспособности государства, значимостью предприятий оборонно-промышленного комплекса для безопасности страны. В работе определены цели, задачи и важнейшие приоритетные направления деятельности спецпрокуратуры при осуществлении прокурорского надзора.

1. Анализ исторического пути становления и развития системы спецпрокуратуры, осуществляющей надзор за исполнением законов на особо режимных объектах, показал, что ее создание, становление и развитие были детерминированы государственными потребностями охраны государственной тайны и обеспечения обороноспособности государства. Подчинение прокуратур непосредственно Генеральной прокуратуре СССР, а затем Генеральной прокуратуре РФ, наделение их полномочиями прокуроров областей позволяли всеобъемно осуществлять надзор, своевременно реагировать на выявляемые нарушения закона, несовершенства законодательства и проблемы в правовом регулировании на особо режимных предприятиях.

В результате реформирования спецпрокуратур в 2001 году, система специализированного надзора была изменена. Данная мера, как нам представляется, была недостаточно обоснованной. Структурное изменение прокуратуры не только разрушило целостность системы органов специальных прокуратур, но и существенно ослабило позицию прокурора на объектах оборонно-промышленного комплекса.

2. Изучение особенностей предмета и объектов надзора прокуратур, осуществляющих надзор за исполнением законов на особо режимных объектах, показало, что их понимание имеет ключевое значение для наделения прокуроров полномочиями в целях эффективного осуществления возложенных на них функций.

Обращает на себя внимание вопрос формирования перечня поднадзорных спецпрокуратурам объектов. В диссертации по этому поводу отмечается, что прокуроры субъектов Федерации порой расширяют перечень объектов надзора спецпрокуратур, установленный для них приказами Генерального прокурора РФ. С такой практикой нельзя согласиться, поскольку размываются предмет и пределы прокурорского надзора. В состав объектов надзора спецпрокуратур необоснованно включаются предприятия, входящие в перечень организаций, эксплуатирующих особо радиационно опасные и ядерно опасные производства и объекты, а также предприятия, входящие в Сводный реестр организаций оборонно-промышленного комплекса.

3. Выделены и раскрыты важнейшие приоритетные направления деятельности спецпрокуратуры при осуществлении прокурорского надзора: соблюдение законодательства о государственной тайне;

— соблюдение законодательства, направленного на обеспечение физической защиты и безопасности функционирования поднадзорных объектов;

— исполнение законодательства, регулирующего выполнение государственного оборонного заказа;

— исполнение законодательства о сохранности материальных ценностей государственного и мобилизационного резервов и мобилизационной подготовки;

— исполнение экологического законодательства и законодательства по обеспечению радиационной, химической и биологической безопасности в Российской Федерации;

— исполнение трудового законодательства.

4. Проанализирована и обобщена практика осуществления прокурорского надзора с выделением наиболее значимых проблем в деятельности особо режимных объектов. Например, обращено внимание на отсутствие четкого законодательного регулирования проведения патентных исследований и ответственности за невыполнение этих работ при выполнении государственного оборонного заказа и др.

Пробелы в правовом регулировании не позволяют более эффективно выполнять возложенные на спецпрокуратуру функции. Например, отсутствует в КоАП РФ административная ответственность за ненадлежащую физическую охрану особо режимных объектов, за нарушения законодательства о государственной тайне. Не разработаны также единые нормативно-правовые требования по оборудованию особо режимных объектов инженерно-техническими средствами охраны, отсутствуют правовые нормы, касающиеся порядка и условий размещений на территории особо режимных объектов сторонних организаций. Нормативный акт, устанавливающий перечень особо режимных объектов, требует переработки с учетом произошедших изменений организационно-правовых форм предприятий, создания корпораций, а также изменения профиля предприятий.

В связи с указанным, представляется необходимым дополнить действующее законодательство следующими положениями:

• ввести в КоАП РФ норму, устанавливающую административную ответственность за ненадлежащую физическую охрану особо режимных объектов.

• переработать нормативный акт, устанавливающий перечень особо режимных объектов, что в свою очередь, также должно повлечь пересмотр объектов специализированного прокурорского надзора.

• внести изменения законодательства, касающиеся порядка и условий размещения на территории особо режимных объектов сторонних организаций.

6. Исследование правовых средств, предоставленных прокурору для реализации полномочий при осуществлении надзора, показали, что они требуют дополнительной разработки как на федеральном уровне, так и на ведомственном. Необходимо закрепить в гражданско-процессуальном законодательстве полномочия прокурора на оспаривание ненормативных правовых актов крупных объединений организаций, затрагивающих права и интересы значительного круга лиц.

Представляется необходимым расширить полномочия прокурора, осуществляющего надзор на особо режимных объектах, в том числе, в части непосредственного направления в арбитражные суды исков в защиту государственных и общественных интересов.

Требуется также проработать в соответствии с приказом Генерального прокурора РФ от 07.05.2008 № 84 пределы осуществления прокурором надзора за исполнением законов и законностью правовых актов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными органами исполнительной власти, надзор за исполнением законодательства о противодействии коррупции в указанных органах.

7. Анализ действующего законодательства, определяющего круг полномочий прокурора, осуществляющего надзор за исполнением законов на особо режимных объектах, показал, что организация прокурорского надзора на особо режимных объектах и полномочия, которым в настоящее время наделен прокурор, не соизмеримы с поставленными перед ним задачами.

Организация надзора по административно-территориальному принципу, подчинение спецпрокуратур прокурорам субъектов Федерации не соответствуют особому режиму деятельности поднадзорных организаций оборонно-промышленного комплекса страны, специфики его функционирования и управления, препятствует своевременному и быстрому устранению выявленных нарушений законов, полному и всестороннему осуществлению прокурорского надзора, снижает его эффективность.

В связи с изложенным рекомендуется:

— вывести спецпрокуратуры из подчинения прокуратур субъектов РФ и передать их в управление Генеральной прокуратуре РФ;

— для координации деятельности спецпрокуратур и повышения эффективности управления ими создать в структуре Генеральной прокуратуры РФ специальный отдел или управление по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах.

Исследование проблем функционирования и совершенствования системы прокурорского надзора на особо режимных объектах представляет научный и практический интерес для достижения высокого качества прокурорского надзора, его соответствия актуальным и перспективным потребностям общества и государства. Представляется, что в современных условиях система спецпрокуратур, осуществляющая надзор на указанных объектах, должна быть сильным органом государственной власти.