Гражданско-правовое регулирование контрактных отношений при государственных и муниципальных закупках в Российской Федерации

Актуальность темы

диссертационного исследования. Во всех странах мира государство выступает крупнейшим потребителем товаров, работ и услуг. При этом оно является особым потребителем, который не только закупает товары, работы и услуги, но и самостоятельно определяет порядок осуществления закупок. В настоящее время в России действуют рыночные механизмы закупок, в отличие от предшествующих планово-административных. В условиях планово-административной экономики государство брало на себя обязанность закупать всю продукцию, производимую организациями, независимо от того, был ли на нее спрос. В условиях рыночной экономики предоставлена полная свобода в закупке продукции получателям бюджетных средств. Однако время показало несостоятельность обоих подходов, и государство пришло к выводу о необходимости создания определенного юридического механизма закупок. Этим механизмом стала контрактная система.

В настоящее время контракты для государственных (муниципальных) нужд (здесь и далее под государственными нуждами будут пониматься в том числе и муниципальные нужды) получили широкое распространение в мире, особенно в Соединенных Штатах Америки, где создана и десятки лет функционирует Федеральная контрактная система.

В России контрактная система окончательно не сформирована и поэтому не в полной мере удовлетворяет потребности государства в эффективном использовании бюджетных ресурсов. Среди факторов, подтверждающих это, можно выделить следующие: высокий уровень коррупции. По данным, приведенным в 2011 г. в новом индексе восприятия коррупции (ИВК), обнародованном 1 декабря 2011 г. Международной антикоррупционной организацией Transparency.

International (TI), Россия заняла одну из самых нижних позиций (143-е место из 178 возможных)1- отсутствие типовых требований к товарам, работам, услугам, закупаемым заказчиками в рамках государственного (муниципального) заказа (здесь и далее под государственным заказом будет пониматься в том числе и муниципальный заказ), а следовательно, возможность закупки некачественных товаров, работ и услуготсутствие комплексного нормативно-правового акта и несовершенство действующих законов, регулирующих сферу контрактных отношений в сфере государственных (муниципальных) закупок (здесь и далее под государственной закупкой будет пониматься в том числе и муниципальная закупка), а следовательно, большое количество злоупотреблений как со стороны заказчиков товаров, работ и услуг, так и со стороны участников государственных закупок. Это, в свою очередь, приводит к ограничению или устранению конкуренции, закрытости государственных закупокнизкий уровень профессионализма и квалификации государственных заказчиков (здесь и далее под государственным заказчиком будет пониматься в том числе и муниципальный заказчик). В настоящее время работой с государственными закупками и государственными (муниципальными) контрактами (здесь и далее под государственным контрактом будет пониматься в том числе и муниципальный контракт) занимаются, как правило, лица, не обладающие специальными знаниями в этой области, а иногда и общими знаниями в сфере юриспруденции. Об этом свидетельствует большое количество судебных и административных дел, возбуждаемых в отношении заказчиковотсутствие полноценной регламентации и структурирования всех стадий процесса государственных закупок, а именно планирования закупок, размещения заказов и исполнения контрактов;

1 Новости РБК. URL: http://www.rbc.ru/ (дата обращения: 14.03.2012). недостаточное обеспечение интеграции информационных ресурсов, связанных с государственными закупками и исполнением государственных контрактовнедоступность для отдельных категорий заказчиков достаточной методической и правовой информации по вопросам, связанным с планированием, заключением и исполнением государственных контрактовотсутствие нормативного правового регулирования стадии планирования государственных закупок, а именно объема и структуры государственных нужд, перечня товаров, работ и услуг, необходимых для обеспечения государственных нужд в очередном финансовом году и плановом периодеотсутствие правовой регламентации организации контроля со стороны заказчика за исполнением государственного контракта и отсутствие рекомендаций по приемке товаров, работ и услуг в ходе исполнения государственного контрактанизкий уровень конкурентной среды в России, сформировавшейся из-за отсутствия необходимого правового механизма участия в государственных закупках.

Исходя из этого, научный интерес и теоретическую ценность представляют изучение сущности контрактных правоотношений, складывающихся между публично-правовыми образованиями в лице своих органов и участниками гражданского оборота при закупке товаров, выполнении работ, оказании услуг, создание необходимого правового механизма реализации таких отношений, а также разработка предложений по совершенствованию законодательства. Возможность проведения государственных закупок связана с применением нового для нашего законодательства вида договора — контракта.

Недостаточный уровень разработки основных положений Федерального закона РФ от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (в ред. от 20 июля 2012 г.)1 (далееЗакон № 94-ФЗ), Гражданского кодекса РФ2, Бюджетного кодекса РФ3, Кодекса об административных правонарушениях РФ4 в части, касающейся государственных закупок, не позволяет достичь экономического и социального эффекта в сфере закупок ни для государства, ни для участников.

На настоящий момент Закон № 94-ФЗ содержит большое количество пробелов, допускающих субъективное толкование норм закона в правоприменительной практике.

Значимость указанных отношений объясняется также тем, что всего в секторе государственных и муниципальных закупок ежегодно расходуется 5 трлн руб. и заключается более 10 млн контрактов5.

Исследование государственного контракта как правовой основы отношений государства с хозяйствующими субъектами рынка актуально для всех получателей бюджетных средств, поскольку они выступают основными правоприменителями, обеспечивающими достижение одной из главных целей государственных закупок — эффективное использование средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования. Выявление и рассмотрение особенностей правового режима государственного контракта, его правовой природы и функциональной направленности позволит более эффективно применять его в качестве инструмента целенаправленного государственного воздействия и в конечном итоге даст возможность обеспечить результативность государственных закупок. См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. № 30, ч. 1, ст. 3105- 2012. № 30, ст. 4173.

2 Гражда некий кодекс Российской Федерации: Часть первая: Федеральный закон от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ (в ред. от 06 декабря 2011 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1994. № 32, ст. 3301- 2011. № 50, ст. 7335- Гражданский кодекс Российской Федерации: Часть вторая: Федеральный закон от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ (в ред. от 30 ноября 2011 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 5, ст. 410- 2011. № 49,ч. 1, ст. 7014.

3 Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (в ред. от 28 июля 2012 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. № 31, ст. 3823- 2012. № 31, ст. 4317.

4 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (в ред. от 28 июля 2012 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 1, ч. 1, ст. 1- 2011. № 30, ч. 1, ст. 4600.

5 Газета РУ. URL: http://www.gazeta.ru/politics/ 2011/05/30 а 3 633 389. shtml (дата обращения: 30.05.2012).

Актуальность темы

исследования обусловлена также ее недостаточной разработанностью. Такой вывод подтверждается тем, что в настоящее время не написано крупных монографических исследований, рассматривающих правовую природу контрактных правоотношений. Обращает на себя внимание также тот факт, что проблемы правовой природы контрактных правоотношений при осуществлении государственных и муниципальных закупок исследуются в опубликованных работах только попутно при рассмотрении других вопросов государственных и муниципальных закупок.

Изложенные факты и обстоятельства обусловили стремления автора к проведению общетеоретического исследования контрактных правоотношений и, безусловно, свидетельствуют об актуальности темы исследования и ее практической значимости.

Степень научной разработанности темы диссертационного исследования. Возрастающая роль участия публично-правовых образований как равноправных участников гражданского оборота в гражданско-правовых отношениях вызывает вполне понятный интерес со стороны многих юристов, экономистов, представителей других наук к проблемам правового регулирования отношений, связанных с удовлетворением потребностей государства в тех или иных товарах, работах и услугах. В дореволюционный период исследованию вопросов обеспечения потребностей публично-правовых образований в рамках контрактных правоотношений уделяли внимание ученые-цивилисты: Д.И. Мейер1 и др. Среди современных ученых.

•л цивилистов обращались к данной проблеме В. А. Анисимов, М.И. Брагинский3, Л.Ф. Гатаулина4, Е.В. Каган5, Е.Г. Комиссарова1,.

1 См Мейер Д И Русское гражданское право в2т Т 2 2-е изд, испр М, 2000 С 80.

2 См Анисимов В, А Торги как способ размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд дис канд юрид наук Уфа, 2011.

3 См Брагинский МИ, Витрянский В В Договорное право Книга первая Общие положения 3-е изд, стер М, 2001 С 848, см также Брагинский МИ Конкурс // Приложение к журналу «Хозяйство и право» 2005 № 5 С 3−64.

4 См Гатаулина Л Ф Правовое регулирование организации и проведения торгов / под ред Н П Антипова, 3-е изд, стер Саратов, 2012.

5 См Каган Е В, Сухадольский Г, А Правовая природа конкурса//Хозяйство и право 2001 № 2 С 49−52, см также Суходольский Г, А Тендеры Вопросы и ответы М, 2005 С 45.

К.И. Скловский2, Г. А. Сухадольский3, П.С. Тарабаев4, Л.И. Шевченко5 и.

6 7.

A.B. Яровой, в области административного права Д. Н. Бахрах, В. Г. Татарян, п.

A.C. Ротенберг. При этом, несмотря на достаточно большое количество фундаментальных трудов, по настоящий день ведутся дискуссии относительно правовой природы контрактных правоотношений.

Комплексные монографические исследования, касающиеся изучения контрактных правоотношений, проведенные с учетом общетеоретических положений науки гражданского права, финансового права, административного права, конституционного права, теории государства и права и действующего законодательства, в настоящее время отсутствуют. Множество работ посвящены рассмотрению данных отношений лишь в рамках отдельных способов обеспечения государственных и муниципальных нужд. Некоторые вопросы заключения и исполнения отдельных разновидностей государственных или муниципальных контрактов стали предметом исследования, в том числе и на диссертационном уровне,.

B.Г. Блиновым9, Я.Б. Гребенщиковой10, A.B. Демкиной11, H.H. Заботиной12. В.

1 См Комиссарова ЕГ Правовая природа государственного контракта на поставку товаров для государственных нужд // Научный вестник Тюменского юридического института МВД России сборник научных трудов Тюмень, 2003 Вып 2 С 31.

2 См Скловский К И Некоторые вопросы квалификации отношений, возникающих при реализации имущества на торгах // Журнал российского права 1999 № ¾ С 97−103, см также Он же Некоторые проблемы оспаривания в суде реализации имущества на торгах // Вестник Высшего арбитражного суда РФ 2001 № 9 С 103−114.

3 См Сухадольский ГА Тендеры Вопросы и ответы М Вершина 2005.

4 См Тарабаев П С Актуальные вопросы частноправового регулирования в сфере обеспечения государственных и муниципальных нужд Екатеринбург, 2011.

5 См Шевченко Л И Проблемы формирования договорных отношений поставки в условиях становления в Российской Федерации рыночной экономики дис д-раюрид наук Кемерово, 2001.

6 См Яровой, А В Проблемы определения квалифицирующих признаков отношений по удовлетворению государственных нужд // Деятельность правоохранительных органов и федеральной противопожарной службы в современных условиях проблемы и перспективы развития материалы международной научно-практической конференции Иркутск, 2006 С 195.

7 См Бахрах Д Н, Татарян В Г Административное право России учебник 4-е изд, перераб и доп М, 2009 С 349−350.

См Ротенберг, А С Административный договор дис канд юрид наук Ростов н/Д, 2006.

9 См Блинов В Г Правовое регулирование частных и публичных отношений при поставке товаров для государственных нужд дис канд юрид наук Чебоксары, 2009.

10 См Гребенщикова Я Б Правовой механизм закупки товаров, работ, услуг для муниципальных нужд автореф дис канд юрид наук М, 2008 См Демкина, А В Поставка товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд участники гражданских правоотношений и особенности санкций автореф дис канд юрид наук М, 2009.

12 См Заботина Н Н Правовая природа правоотношений, возникающих в связи с заключением контрактов на поставку товаров для государственных нужд автореф дис канд юрид наук Волгоград, 2006 то же время такие работы не исследовали в полной мере контрактные правоотношения, складывающиеся непосредственно при проведении государственных и муниципальных закупок. Недостаточно изучена природа контрактных правоотношений, складывающихся при проведении государственных закупок.

На современном этапе в отечественной гражданско-правовой доктрине существует много работ, посвященных различным аспектам контрактных правоотношений как правового явления — это научные и научно-практические статьи, монографии, диссертационные исследования. Научной проблематикой, связанной с контрактными правоотношениями, специально не занимался ни один автор. При этом проблемам изучения торгов в рамках контрактных правоотношений в науке уделено большое внимание. Некоторые вопросы правового регулирования торгов отражены в работах Л.В. Андреевой1, Г. А. Суходольского, а также в диссертационной работе П. С. Тарабаева. Однако указанные исследования не охватывают всей совокупности правоотношений, складывающихся при проведении государственных (муниципальных) закупок. Недостаточно раскрыты вопросы внутренней структуры таких отношений, взаимосвязи ее элементов. Таким образом, можно утверждать, что проблемы установления места и значения контрактных отношений, складывающихся при размещении государственных и муниципальных заказов, относятся к числу актуальных и недостаточно исследованных в науке гражданского права.

Комплексные монографические исследования, посвященные данной проблеме, проведенные с учетом действующего законодательства и общетеоретических положений науки гражданского права, административного права, теории государства и права, в настоящее время отсутствуют.

1 Андреева Л. В. Закупки товаров для федеральных государственных нужд: правовое регулирование. М.: Волтерс Клувер, 2009. 296 с.

В области гражданско-правового регулирования контрактных отношений написаны только диссертации узкоприкладного характера и диссертации, рассматривающие отдельные разновидности государственного контракта или порядка его заключения, связанные в основном с профессиональной деятельностью авторов. К примеру, правовое регулирование подготовки и заключения государственного контракта на поставку продукции для государственных нужд военными организациями (П. П. Юшкевич)1- правовая природа правоотношений, возникающих в связи с заключением контрактов на поставку товаров для государственных нужд (Н. Н. Заботина), гражданско-правовая регламентация торгов на размещение заказов для государственных и муниципальных нужд (O.A. Беляева, Д.Ю. Борисов)4.

Ценность вышеуказанных исследований состоит в их глубине и тщательном анализе различных аспектов взаимодействия государства и частных лиц. Однако в них не в полной мере отражены актуальные вопросы контрактных отношений.

Цель и задачи диссертационного исследования. Основной целью настоящей работы является комплексный теоретико-правовой анализ гражданско-правовых отношений, возникающих при проведении государственных закупок и заключении (изменении, расторжении и исполнении) государственного контракта, изучение субъектного состава таких правоотношений, установление правовой природы контрактных правоотношений, разработка предложений по решению выявленных правовых проблем для дальнейшего совершенствования теоретической базы и законодательной основы регулирования контрактных правоотношений.

1 См Юшкевич П П Правовое регулирование подготовки и заключения государственного контракта на поставку продукции для государственных нужд военными организациями дис канд юрид наук М, 2002.

2 См Заботина Н Н Правовая природа правоотношений, возникающих в связи с заключением контрактов на поставку товаров для государственных нужд дис канд юрид наук Волгоград, 2006.

3 См Беляева О, А Торги теоретические основы и проблемы правового регулирования автореф дис д-ра юрид наук М, 2012.

4 См Борисов ДЮ Гражданско-правовая регламентация торгов на размещение заказов для государственных и муниципальных нужд дис канд юрид наук Волгоград, 2010.

Реализация поставленной цели потребовала решения следующих исследовательских задач: определить степень актуальности детального правового регулирования правоотношений, складывающихся при закупке товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нуждвыявить правовую природу формы регулирования контрактных правоотношений, связанных с удовлетворением государственных и муниципальных нуждпроанализировать связь государственного контракта с другими договорами публичного права и различными видами гражданско-правовых договоровопределить понятия «контрактные правоотношения», «государственный заказ», «государственный контракт», «участник государственных закупок" — установить признаки предмета рассматриваемых правоотношенийсформулировать систему принципов, на которой должна основываться контрактная деятельность заказчиков при осуществлении государственных и муниципальных закупок в Россиипровести классификацию контрактных правоотношенийвыявить субъектный состав данных правоотношений и дать характеристику специальных требований, предъявляемых к ним как к субъектам таких отношенийисследовать ответственность сторон в рассматриваемых правоотношениях, в том числе определить специальные способы защиты гражданских прав участников данных правоотношенийрассмотреть права и обязанности субъектов контрактных правоотношений и провести их сравнительную характеристикуизучить действующее законодательство Российской Федерации, касающееся контрактных правоотношений, складывающихся при проведении государственных и муниципальных закупоксформулировать на основе анализа и обобщения исследуемого научного, нормативно-правового и практического материала предложения по совершенствованию механизма правового регулирования контрактных правоотношений, в том числе отношений, складывающихся при заключении, изменении, расторжении и исполнении государственного контракта, а также разработать типовые государственные контракты на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг.

Объектом исследования является совокупность контрактных правоотношений, возникающих при проведении государственных и муниципальных закупок, в целом, и проблем, связанных с государственными (муниципальными) закупками в частности.

Предметом исследования выступают российские и зарубежные нормативные акты, регулирующие контрактные правоотношения в сфере государственных и муниципальных закупок, исследования отечественных и зарубежных учёных, судебная практика арбитражных судов и административная практика Федеральной антимонопольной службы.

Методологической основой диссертации послужили общенаучные методы исследования: диалектический, позволивший провести анализ различных точек зрения на правовую характеристику контрактных правоотношений, в том числе государственного контракта, обеспечивший объективность и всесторонность исследованияисторико-правовой, с помощью которого удалось выявить в историческом процессе закономерности становления и развития данных правоотношений и ориентироваться на основных субъектов таких правоотношенийсистемно-структурный, который использовался при характеристике существенных условий государственного контрактасравнительно-правовой, применявшийся в процессе сравнительного анализа регулирования контрактных правоотношений в Российской Федерации с регулированием контрактных правоотношений в Соединенных Штатах Америки и Великобритании.

Нормативной базой исследования послужили международно-правовые акты, Конституция РФ, Гражданский кодекс РФ, транспортные кодексы и уставы, федеральные законы, нормативные правовые акты Президента и Правительства РФ, нормативные правовые акты Министерства экономического развития, Федерального казначейства, иные нормативные правовые акты, а также. зарубежное законодательство по рассматриваемой проблематике.

Эмпирическую базу исследования сформировали материалы практики Конституционного Суда РФ, арбитражных судов и иных правоприменяющих субъектов, в частности Федеральной антимонопольной службы, а также относящиеся к объекту исследования статистические и социологические данные (в диссертации использованы 17 материалов правоприменительной практики и 6 источников статистических и социологических данных, относящихся к объекту исследования).

Теоретическая основа диссертации сконцентрировала в себе следующий научный материал, который послужил ее исследовательской базой и позволил сохранить преемственность в развитии юридической науки: труды по гражданскому праву. М. М. Агаркова, А. П. Алехина, В. В. Андреева, В. В. Балакина, H.A. Баринова, A.B. Баркова, Е. Р. Борисовой, Е. В. Вавилина, В. В. Витрянского, Е. К. Войшвилло, Д. М. Генкина, В. М. Глущенко, Г. Н. Гредина, Д. П. Горского, М. Г. Дегтярева, И. Д. Егорова, И. В. Елисеева, A.A. Иванова, A.B. Калининой, A.A. Кармолицкого, К. А. Кирсанова, К. В. Кичика, И. П. Кожокаря, Ю. М. Козлова, O.A. Красавчикова, O.A. Кузнецовой, Р. З. Лившица, В. Е. Лукьяненко, Л. А. Лунца, С. Т. Максименко, B.C. Мартемьянова, С. Ю. Морозова, И. Б. Новицкого, К. Б. Норкина, В. Ф. Попондопуло, Б. Рассела, А. П. Сергеева, В. М. Сырых, Ю. К. Толстого, P.O. Халфиной, З. И. Цыбуленко, О. Н. Чекуновой, М. Ю. Челышева, В. А. Шабалина, Л. С. Явича, В. Ф. Яковлева и др.- труды дореволюционных цивилистов, а также теоретиков права: Д. И. Мейера, Г. Ф. Шершеневича и др.- работы зарубежных авторов: Ж. Л. Бержеля, М. Чармэн и др.

Научная новизна исследования. В настоящей работе впервые на монографическом уровне комплексно исследуются контрактные правоотношения, складывающиеся при государственных и муниципальных закупках в Российской Федерации, определен их понятийный аппарат, выявлены особенности, позволяющие отграничить их от других видов правоотношений, раскрыт субъектный состав указанных правоотношений, а также вскрыты системные недостатки правового регулирования контрактных правоотношений, препятствующие эффективному функционированию государственных закупок в Российской Федерации.

Автором сформулирована новая категория «нужды иных заказчиков». Это обеспечиваемые юридическими лицами (независимо от источников финансового обеспечения) собственные потребности в товарах, работах, услугах. Выдвинута и детально аргументирована принципиально новая мысль о том, что исследуемые отношения характеризуются следующими основными признаками: а) они носят гражданско-правовой характер и могут выступать как отдельный гражданско-правовой институт или подотрасль гражданского праваб) они возникают между участниками гражданского оборота, обладающими специальным правовым статусомв) они имеют целью обеспечение государственных (муниципальных) нужд или нужд иных юридических лиц, созданных с государственным участиемг) они носят последовательный многоэтапный характерд) они постоянно интегрируются с интернет-ресурсамие) они имеют тесную связь с бюджетными отношениями.

Новизна исследования дополняется разработанными автором и применимыми к контрактным правоотношениям правилами оферты и акцепта. В случае регулирования таких правоотношений, автором обоснованно, что правила оферты и акцепта имеют определенные особенности, а именно: а) извещение о закупке товаров (работ, услуг) является приглашением для участия в закупкахб) заявки на участие представляют собой ряд оферт, в конечном итоге самая лучшая добросовестная (подлинная) заявка формирует офертув) подведение итогов закупки и составление протокола является акцептомг) до подведения итогов закупки и составления протокола претендент имеет право отозвать оферту, то есть реально отменить оферту до ее акцепта.

Кроме того, новизна заключается в разделении всех субъектов контрактных правоотношений на две большие группы: заказчики и участники закупочных процедур — потенциальные поставщики (исполнители, подрядчики).

Научная новизна находит непосредственное выражение в следующих основных положениях, выносимых на защиту:

1. Контрактные правоотношения, складывающиеся при государственных и муниципальных закупках, представляют собой целостную правовую систему, состоящую из совокупности элементов, которые неразрывно связаны между собой и взаимообусловлены. Развитие контрактных отношений происходит на шести следующих друг за другом этапах: а) планирование закупокб) подготовка и разработка закупочной документации (включая выбор способа закупки) и проекта государственного контракта (в отдельных случаях — гражданско-правового договора) — в) проведение закупкиг) заключение государственного контракта (в отдельных случаях — гражданско-правового договора) — д) исполнение государственного контракта (в отдельных случаях — гражданско-правового договора) — е) сдача отчетности по контрактной деятельности.

Элементами первого и второго этапов являются формирование и размещение государственного заказа, доведение лимитов бюджетных обязательств до конкретных заказчиковэлементами третьего этапаюридические действия по проведению закупочных процедурэлементами четвертого и пятого этапов — реализация субъективных гражданских прав и исполнение обязанностей, касающихся заключения и исполнения государственного контракта (в отдельных случаях — гражданско-правового договора) — элементами шестого этапа — совершение юридически значимых действий по подготовке и сдаче документов о проделанной аналитической работе, касающейся стоимости и количества заключенных государственных контрактов или договоров.

Все этапы последовательны, то есть ни один из них не может располагаться в иной последовательности, чем приведенной выше.

2. Предложено следующее определение контрактных правоотношений: это гражданско-правовые отношения, складывающиеся между государственными органами (в том числе органами государственной власти, органами управления государственными внебюджетными фондами, органами местного самоуправления, казенными и бюджетными учреждения), а также иными юридическими лицами, определенными законом, и любыми физическими и юридическими лицами, участвующими в закупочных процедурах с целью заключения государственного (муниципального) контракта, в отдельных случаях — договора, и направленные на обеспечение государственных (муниципальных) нужд и нужд иных юридических лиц в товарах, работах и услугах посредством реализации взаимосвязанных этапов.

3. Для правильной и полной реализации норм, регулирующих контрактные правоотношения, складывающиеся при государственных и муниципальных закупках, определена система принципов контрактных правоотношений: а) принцип открытости и прозрачностиб) принцип эффективности закупокв) принцип равноправия участников закупокг) принцип запрета на ограничение допуска к участию в закупке путем установления нереальных требований к участникам закупкид) принцип, состоящий в том, что контракт (договор) присуждается участнику, предложившему лучшие условия исполнения контракта (договора) — е) принцип обязательности заключения контракта (договора) — ж) принцип обеспечения восстановления нарушенных прав.

Такая группа принципов разносторонне характеризует контрактные правоотношения, максимально обнаруживает суть этих отношений, создает их идеальную модель. Более того, именно данные принципы могут выступать не просто декларациями, а реальным механизмом реализации прав и исполнения обязанностей субъектов контрактных отношений.

4. В составе контрактных правоотношений можно выделить следующие концептуальные формы контрактных отношений, реализуемых в России: а) «организационно-правовые отношения» или отношения, складывающиеся при организации и проведении закупок (размещении заказов);

Такой вид общественных отношений как организационные, безусловно, соответствует сущности контрактных правоотношений. Правовая сущность которых в нескольких словах может быть очерчена указанием на то, что это отношения между юридическими и физическими лицами, обладающими правовым статусом заказчика или участника, складывающиеся по поводу организации, проведения и участия в закупочных процедурах. б) «договорные (обязательственные) правоотношения» или отношения, складывающиеся при заключении, изменении, исполнении и расторжении государственного (муниципального) контракта.

Заключение

государственного контракта служит юридическим фактом, порождающим договорные правоотношения между заказчиком и участником государственных закупок.

Эти два вида отношений отличаются принципиально разным сущностным характером. Первая форма контрактных правоотношений носит преимущественно процессуальный характер, вторая отличается материальным характером. Например, нормы, регламентирующие отношения, складывающиеся при организации и проведении государственных (муниципальных) закупок, большей частью касаются порядка оформления заявки на участие в закупочной процедуре, порядка участия в закупке и т. д., то есть процедурных моментов. Нормы же, регламентирующие отношения, складывающиеся при заключении, изменении, исполнении и расторжении государственного (муниципального) контракта, касаются самого контракта, прав и обязанностей сторон и т. д., то есть материальных аспектов.

5. Предложено авторское определение понятия «заинтересованное лицо»: это физическое или юридическое лицо, в том числе лицо, зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя, которое имеет юридический интерес в заключении государственного контракта (договора) по результатам участия в государственных (муниципальных) закупках, и выразившее этот интерес путем совершения определенных юридически значимых действий (например, подав заявку на участие в закупке, запросив документацию или ее разъяснения).

6. Предложено авторское определение понятия «государственный (муниципальный) заказ»: это юридический факт, с наступлением которого связываются возникновение, изменение и прекращение прав и обязанностей государственного заказчика по его размещению среди любых юридических и физических лиц, имеющих интерес и возможность участия в проводимых заказчиком закупках.

7. Выявлено, что государственный контракт в силу своей специфики занимает особое место в системе договоров и является в целом самостоятельным видом гражданско-правового договора, обладающего только ему присущими признаками, а именно: а) присутствием специальных субъектов права — участников, выигравших закупочную процедуру и заказчиков, выступающих главными распорядителями и получателями бюджетных средствб) наличием особой природы складывающихся в процессе заключения и исполнения государственного контракта правоотношенийв) наличием особой цели заключения — удовлетворения государственных и муниципальных нужд.

Любой договор в системе гражданско-правовых договоров Гражданского кодекса РФ может обладать статусом государственного контракта. В этой особенности заключаемых договоров и проявляется специфика государственного контракта. Поэтому государственный контракт — это универсальная правовая форма для различных обязательственных правоотношений, направленных на удовлетворение государственных (муниципальных) нужд.

8. Предложено авторское определение понятия «государственный контракт»: это самостоятельный вид гражданско-правового договора, заключаемый по результатам проведения юридической процедуры заказчиком (уполномоченным органом, государственным органом, органом местного самоуправления, органом государственной власти, казенным (бюджетным) учреждением или организацией с государственным участием) с лицом, выигравшим такую процедуру, на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг, направленных на удовлетворение государственных (муниципальных) нужд, нужд иных юридических лиц с государственным участием и устанавливающий обязанности сторон и их ответственность за выполнение государственного заказа.

9. Предложено авторское определение понятия «участник государственных закупок»: это лицо, претендующее на заключение государственного контракта и имеющее целью его заключение, выразившее свое волеизъявление путем совершения каких-либо действий по обращению с заявкой на участие в закупочной процедуре или путем подачи необходимых для участия в закупочной процедуре документов, кандидатура которого не была отклонена заказчиком при вскрытии или рассмотрении заявок на участие в закупочной процедуре.

10. Обосновано положение о том, что не следует отождествлять, с юридической точки зрения, такие понятия, как «участник закупок», «участник размещения заказа», «победитель», «заинтересованное лицо». Понятие «участник государственных закупок» более широкое, включающее в себя как признаки, характерные для победителя, участника размещения заказа, так и для заинтересованного лица.

11. Для защиты субъектов контрактных правоотношений используется особый порядок заключения государственного контракта — обязательность заключения государственного контракта (в отдельных случаях — гражданско-правового договора).

12. Внесение в реестр недобросовестных поставщиков или недобросовестных заказчиков служит мерой защиты гражданских прав субъектов контрактных правоотношений, сочетающей в себе как регулятивные, так и предупредительные функции и выражающейся в юридическом акте признания государством указанного участника или заказчика невыполнившим надлежащим образом свои обязательства.

13.

Заключение

государственного (муниципального) контракта посредством проведения государственных (муниципальных) закупок должно быть обязательным не только при поставке (покупке) товаров, выполнении работ, оказании услуг, но и при необходимости заключения следующих видов договоров: договора меныдоговора аренды как движимого, так и недвижимого имущества, включая прокат и финансовую арендудоговора перевозкидоговора транспортной экспедициидоговора хранениядоговора страхованиядоговоров поручения, комиссии и агентского договорадоговора доверительного управления имуществомдоговора коммерческой концессииавторского договора, включая договор авторского заказа, договор об отчуждении исключительных прав, лицензионный и сублицензионный договоры.

Отсутствие в законодательстве общих норм, распространяющих в целом обязанность проведения государственных (муниципальных) закупок при приобретении чего-либо в рамках любых гражданско-правовых договоров, предусматривающих расходование бюджетных средств или внебюджетных источников финансирования (договора мены, договора аренды, договора перевозки, договора хранения и др.), а не только в рамках трех видов гражданско-правовых договоров, приводит к различным злоупотреблениям на практике со стороны заказчиков (например, договор возмездного оказания услуг подменяется договором аренды или агентским договором). Это в свою очередь порождает бесконечные споры между заказчиками и контролирующими организациями по поводу целесообразного и эффективного расходования бюджетных средств. Можно сказать, что фактически нивелируются основные принципы деятельности субъектов указанных правоотношений, в частности принцип состязательности, направленный на эффективное использование бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования, принцип расширения возможности участия в закупках, принцип развития добросовестной конкуренции, принцип предотвращении коррупции и других злоупотреблений.

14. Правильное применение законодательства в области контрактных отношений зависит от понимания значения контрактных отношений, которое заключается в следующем: а) контрактные отношения направлены на удовлетворение государственных, муниципальных и нужд отдельных категорий юридических лицб) контрактные отношения выполняют важную социальную функцию, способствуют решению важных социально-экономических задачв) контрактные отношения выполняют стимулирующую функцию, а именно служат фактором развития здоровой конкуренции, роста спроса для поддержки и стимулирования национальных производителей, регулирования экономикиг) контрактные отношения обеспечивают единство экономического пространствад) контрактные отношения созданы таким образом, чтобы бороться с коррупцией и другими негативными явлениями в обществее) контрактные отношения обеспечивают формирование стабильных экономических связей между государством и бизнесом.

Результатом настоящего исследования явились также разработанные проекты государственных контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг.

Безусловно, в настоящее время в действующее законодательство, касающееся регулирования контрактных правоотношений, вносится большое количество изменений и дополнений. Однако нельзя не согласиться с H.A. Курцем в том, что «единой концентрации реформирования закупочного законодательства, в частности Закона о размещении заказа, нет"1. При этом на современном этапе развития отечественного гражданского права довольно остро стоит вопрос о его модернизации. Думается, что отмеченный процесс должна сопровождать глубоко проработанная правовая концепция .

Проведенное исследование позволило диссертанту внести ряд предложений по комплексному совершенствованию законодательства в области контрактных правоотношений при государственных и муниципальных закупках в Российской Федерации.

Обоснована важность систематизации действующего законодательства РФ, касающегося государственных и муниципальных закупок, путем изменения гл. 57 Гражданского кодекса РФ. Нормы, содержащиеся в гл. 57, включить в гл. 56, а гл. 57 переименовать как «Обязательства, возникающие при закупках товаров, выполнении работ или оказании услуг путем проведения торгов или иных закупочных процедур». Указанная глава будет регламентировать основные правовые и процедурные вопросы закупок. Это позволит устранить недостатки и коллизии, которые.

См Курц НА О проблемах правового регулирования и дальнейшего совершенствования законодательства в сфере государственных и муниципальных заказов // Право и экономика. 2011 № 2. С. 9. 2 См Вавилин ЕВ, Челышев МЮ О Концепции гражданско-правовой политики // Гражданское право. 2012. № 1.С. 14 существуют в настоящее время в нормативных актах, касающихся государственных закупок.

Обоснована целесообразность закрепления в Гражданском кодексе РФ понятия «контрактные правоотношения» и их принципов в главе, регулирующей обязательства, возникающие при закупках товаров, выполнении работ или оказании услуг путем проведения торгов или иных закупочных процедур.

Аргументирована необходимость внесения следующих изменений в Закон № 94-ФЗ и Федеральный закон от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (в ред. от 6 декабря 2011 г.)1 (далее — Закон № 22Э-ФЗ), а также иные специальные законы: введения условия о том, что все государственные контракты должны заключаться непосредственно самими получателями бюджетных средств от их собственного именивведения универсального понятия «участник государственных закупок», которое должно заменить используемые в этих нормативных актах понятия «участник размещения заказа», «участник конкурса, аукциона или иной закупочной процедуры», «участник закупки" — закрепления определений таких понятий, как «государственный заказ», «заказчик», «участник государственных закупок" — закрепления основных этапов закупочных процедур в целях конкретизации механизма реализации прав и исполнения обязанностей субъектов контрактных правоотношенийконкретизации категории «реестр недобросовестных поставщиков» путем изменения этого понятия на «реестр недобросовестных поставщиков (исполнителей, подрядчиков)» в целях достижения правовой определенности при регулировании контрактных правоотношений.

1 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 30, ч. 1, ст. 4571- № 50, ст. 7343.

Обоснована важность внесения в Бюджетный кодекс РФ изменений, касающихся заключения государственных контрактов непосредственно самими получателями бюджетных средств от их собственного имени. Ведь именно получатели бюджетных средств могут несвоевременно оплатить государственный контракт или вообще не оплатить его. Следовательно, и ответственность за неисполнение контракта должны понести указанные лица.

Таким образом, в результате обновления норм законодательства, регулирующего правоотношения, складывающиеся при государственных и муниципальных закупках, закрепления в законодательстве новых правил регулирования таких отношений, нормы «должны становиться более совершенными, четкими, простыми, быть единообразно понимаемыми и применяемыми на практике, улучшать гражданско-правовое регулирование общественных отношений, включаемых в предмет гражданского права"1.

Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что выводы и положения, содержащиеся в диссертации, могут быть приняты во внимание в следующих случаях: в законотворческой практике с целью устранения выявленных пробелов и недостатков и создания теоретической основы для его совершенствованияв последующих научных исследованиях, посвященных вопросам контрактных отношений, вопросам государственных и муниципальных закупок, в том числе различным способам закупок, субъектам контрактных правоотношенийв практической деятельности субъектов соответствующих отношений, в том числе использование представленных примерных контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг в хозяйственной и коммерческой деятельностиСм.: Цыбуленко З. И. О некоторых инновациях гражданского законодательства // Проблемы инноваций в гражданском праве: сборник научных трудов (по материалам Междунар. конф., посвящ. 90-летию H.A. Баринова), Саратов. 2012. С. 212. при чтении лекций, проведении семинаров и практических занятий по соответствующим темам гражданского права.

Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертационная работа выполнена и обсуждена на кафедре гражданского права ФГБОУ ВПО «Саратовская государственная юридическая академия». Основные результаты и выводы исследования изложены автором в научных публикациях. Отдельные положения нашли отражение в докладах диссертанта на международных, всероссийских и межвузовских конференциях: Всероссийской научно-практической конференции V Саратовские правовые чтения (Саратов, 2012 г.) — сборнике статей «Перспективы развития частного права», посвященные 75-летию профессора Цыбуленко" (Саратов, 2012 г.) — сборнике научных трудов научно-практического семинара «Актуальные теоретические и практические проблемы применения антимонопольного законодательства», посвященного 20-летию антимонопольного регулирования в Российской Федерации" (Челябинск, 2012 г.).

Результаты исследования были использованы в юридической деятельности государственного автономного учреждения культуры «Саратовская областная филармония имени А. Шнитке».

По теме диссертации опубликовано 15 работ, в том числе 3 статьи в ведущих рецензируемых научных журналах, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки РФ для публикации результатов диссертационных исследований.

Структура диссертации обусловлена логикой исследования, поставленными целью и задачами. Работа состоит из введения, двух глав, включающих 6 параграфов, заключения и библиографического списка использованной литературы.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Основные итоги проведенного диссертантом исследования и их соотношение с общей целью и конкретными задачами работы могут быть обобщены и кратко изложены в следующих выводах:

1. Действующее российское право, регулирующее государственные закупки и складывающиеся при этом контрактные правоотношения, характеризуется противоречивостью, неконкретностью и недостаточной эффективностью. Такое положение отчасти обусловлено тем, что происходящие в стране экономические преобразования, в частности становление контрактной системы, требуют всестороннего и эффективного правотворчества. В данном случае мы говорим не о простом совершенствовании действующего законодательства, а о разработке и внедрении абсолютно новых правовых принципов и юридических конструкций. Можно говорить даже о формировании нового правового института — контрактного права при проведении государственных закупок, которое будет соответствовать требованиям правового демократического государства и реальным условиям рыночной экономики.

2. Российская система закупок существует непродолжительное время (с 1992 г.) и, к сожалению, не обладает четкой государственной экономико-правовой регламентацией деятельности заказчиков и участников государственных закупок, но перспективы у нее имеются. Развитие и дальнейшее использование контрактной системы будет способствовать более эффективной правовой, экономической и научно-технической интеграции России в мировое сообщество. Поэтому Российская Федерация должна использовать контрактную систему как инструмент развития государственного хозяйствования и рынка закупки товаров (работ, услуг) для обеспечения государственных и муниципальных нужд. На сегодняшний день серьезных препятствий для формирования и внедрения контрактной системы в России нет.

3. Основным недостаткам в применении и развитии контрактной системы в России является отсутствие опыта государственного хозяйствования в рассматриваемой области. Все негативные моменты существующей контрактной системы отчасти обусловлены тем, что она, к сожалению, долгое время развивалась самостоятельно и обособленно, часто игнорируя зарубежный опыт. При этом за всю историю существования контрактных отношений многие зарубежные страны накопили значительные сведения в этой области с учетом своих специфических особенностей. В частности, правовой опыт контрактных отношений в США и Великобритании богат и весьма полезен для изучения.

На наш взгляд, Россия должна использовать зарубежный опыт для создания собственной модели контрактных отношений. При этом необходимо понимать, что нельзя просто взять контрактную систему одной страны и применять ее в другой стране. Процесс формирования определенного правового явления всегда должен отвечать условиям и особенностям конкретной страны.

В настоящее время в России наблюдается тенденция создания аналога контрактной системы, существующей в США и Великобритании. Однако уже сейчас в проекте федерального закона «О федеральной контрактной системе» выявлен ряд существенных недостатков. Это, разумеется, обусловлено слепым копированием зарубежного опыта без учета особенностей российской правовой системы. Такое копирование может привести к еще более отрицательным результатам.

Опыт Соединенных Штатов Америки и Великобритании подтверждает, что формирование контрактной системы обеспечивает рационализацию государственного хозяйствования при закупках товаров (работ, услуг) для удовлетворения государственных (муниципальных) нужд и приводит к оптимизации расходов бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования в условиях жесткой экономии средств государства. В.

России государственный заказ все шире охватывает все сферы жизни общества: экономическую, социальную, военную и др.

4. Контрактная система наряду с действующими бюджетной и налоговой системами выступает важнейшим механизмом реализации субъективных гражданских прав и исполнения гражданских обязанностей при проведении государственных закупок товаров (работ, услуг) в целях обеспечения государственных и муниципальных нужд. При этом в России необходимость создания контрактной системы как единого механизма реализации права и экономического регулирования пока не отражена ни в одном законодательном акте.

5. Формирование и развитие контрактной системы России, безусловно, испытывает потребность в больших инвестициях в развитие инфраструктуры, информационной базы, создание инновационных проектов, профессионализма заказчиков и участников государственных закупок, в координации материальных, интеллектуальных, финансовых ресурсов для совершенствования производственной базы, с тем, чтобы успешно функционировать в масштабах общего мирового финансового рынка. Именно контрактная система может стать действенным механизмом реализации крупных экономических, социальных, научно-технических и инновационных проектов.

6. Контрактные отношения — это гражданско-правовые отношения, которые могут выступать как отдельный гражданско-правовой институт или подотрасль гражданского права.

Согласно п. 1 ст. 2 Гражданского кодекса РФ гражданское законодательство направлено: на урегулирование отношений между участниками гражданского оборота, а также порядка осуществления вещных прав и основания их возникновения, в том числе на интеллектуальную собственностьна упорядочивание договорных и других обязательств, а также личных неимущественных отношений и других имущественных отношений, основанных на принципах имущественной самостоятельности участников гражданских отношений, автономии воли и равенстве. Так как контрактные отношения выступают договорными или иными обязательствами, в результате которых возникают и прекращаются права собственности и иные вещные права, то они, безусловно, являются гражданско-правовыми.

7. Разработка юридического механизма осуществления государственных и муниципальных закупок является ключевой задачей, поскольку направлена на достижение основной цели права реализации субъективных прав и исполнения обязанностей. Только разработанный юридический механизм в этой области может стать сдерживающим фактором таких негативных явлений, как коррупция и взяточничество. Таким механизмом, хоть и не до конца разработанным, выступает контрактная система и складывающиеся вокруг нее отношения.

8. Выделение контрактного права в системе гражданского права может происходить в виде отдельной подотрасли гражданского права по аналогии с коммерческим правом и международным частным правом. В контрактном праве, как в коммерческом праве и международном частном праве, российский законодатель исходит не из объективного (предметного) критерия выделения контрактных отношений, а из субъективного признака: участия в гражданских отношениях специальных субъектов (в коммерческом праве — это предприниматель, в международном частном праве — это иностранный элемент). Следовательно, высказывание В. Ф. Попондопуло о том, что «коммерческое право не является самостоятельной отраслью права, это составная часть гражданского права, специальное изучение которой вызвано практическим интересом"1, можно применить и к контрактному праву.

9. Контрактные отношения возникают между субъектами гражданского оборота, обладающими специальным правовым статусом. Под субъектами, обладающими специальным правовым статусом, понимаются юридические и.

1 Попондопуло В. Ф. Указ. соч. С. 25. физические лица, обладающие статусом заказчика или участника государственных закупок, а в некоторых случаях — юридические и физические лица, имеющие заинтересованность в участии в закупках (например, обратившиеся к заказчику с требованием о предоставлении закупочной документации, разъяснениями по проводимой закупке и др.).

10. Контрактные отношения имеют целью обеспечение государственных (муниципальных) нужд или нужд иных юридических лиц, созданных с государственным участием.

11. Контрактные отношения носят последовательный многоэтапный характер. Они возникают и развиваются на шести этапах: планирование закупокподготовка и разработка закупочной документации (включая выбор способа закупки) и проекта государственного контракта (в отдельных случаях — гражданско-правового договора) — проведение закупкизаключение государственного контракта (в отдельных случаяхгражданско-правового договора) — исполнение государственного контракта (в отдельных случаяхгражданско-правового договора) — сдача отчетности по контрактной деятельности.

12. Контрактные правоотношения, складывающиеся при государственных и муниципальных закупках, представляют собой целостную правовую систему, состоящую из совокупности элементов, неразрывно связанных между собой и взаимообусловленных, развитие которых происходит на шести следующих друг за другом этапах. Элементами первого и второго этапов являются формирование и размещение государственного заказа, доведение лимитов бюджетных обязательств до конкретных заказчиковэлементами третьего этапа — юридические действия по проведению закупочных процедурэлементами четвертого и пятого этаповреализация субъективных гражданских прав и исполнение обязанностей, касающихся заключения и исполнения государственного контракта (в отдельных случаях — гражданско-правового договора) — элементами шестого этапа — совершение юридически значимых действий по подготовке и сдаче юридических документов о проделанной аналитической работе, касающейся стоимости и количества заключенных государственных контрактов или договоров.

13. Контрактные отношения характеризуются следующими признаками: а) постоянно интегрируются с интернет-ресурсами. Именно интернет ресурсы позволяют оперативно осуществлять контроль за правильностью проведения закупок заказчикамиб) имеют тесную связь с бюджетными отношениями, так как источником финансирования государственных контрактов всегда выступают средства федерального бюджета (бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов) или внебюджетные источники финансирования.

14. Контрактные отношения выполняют важную социальную функцию, способствуют решению ключевых социально-экономических задач. Так, при проведении закупок могут предоставляться преференции учреждениям уголовно-исполнительной системы, организациям инвалидов, субъектам малого предпринимательства.

15. Контрактные отношения осуществляют стимулирующую функцию, а именно служат фактором развития здоровой конкуренции, роста спроса для поддержки и стимулирования национальных производителей, регулирования экономики. В частности, ст. 13 Закона № 94-ФЗ предусмотрено, что при проведении государственных закупок на работы, товары и услуги иностранного происхождения должен применяться национальный режим, который предусматривает, что такие работы, товары и услуги участвуют в государственных закупках на равных условиях с работами, товарами и услугами российского происхождения.

16. Контрактные отношения обеспечивают единство экономического пространства посредством установления обязательных нормативных требований ко всем заказчикам и участникам закупок независимо от организационно-правовой формы и формы собственности, а также посредством размещения всех закупок в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

17. Контрактные отношения созданы таким образом, чтобы бороться с коррупцией и другими нег ативными явлениями в обществе. Контрактный механизм обеспечивает направление средств заказчика самому эффективному собственнику (участнику, предлагающему лучшие условия исполнения контракта).

18. Контрактная система при проведении государственных и муниципальных закупок является важнейшим институтом экономического взаимодействия государства и бизнеса и должна строиться на принципах, обеспечивающих сбалансированность их интересов. Помимо общих частноправовых принципов, контрактные отношения имеют свои особые принципы. В результате исследования мы пришли к выводу, что контрактные отношения базируются на следующих принципах: принцип открытости и прозрачностипринцип эффективности закупокпринцип равноправия участников закупокпринцип запрета на ограничение допуска к участию в закупке путем установления нереальных требований к участникам закупкипринцип, когда контракт присуждается участнику, предложившему лучшие условия его исполненияпринцип обязательности заключения контракта (договора) — принцип обеспечения восстановления нарушенных прав. На наш взгляд, именно такая группа принципов разносторонне характеризует контрактные отношения, максимально обнаруживает суть этих отношений, создает их идеальную модель. Более того, именно такие принципы могут выступать не просто декларациями, а реальным механизмом реализации права, что в свою очередь придает настоящему исследованию еще большую теоретическую и практическую значимость.

Все принципы контрактных отношений тесно взаимосвязаны. Нарушение одного из них влечет за собой нарушение другого (например, нарушение принципа открытости и прозрачности фактически разрушает всю систему принципов).

19. Принцип открытости и прозрачности выступает центральным ценностным ориентиром контрактных отношений, поскольку информация о проведении закупок должна быть своевременна и в полном объеме доступна для всех потенциальных поставщиков (исполнителей, подрядчиков).

20. Принцип эффективности закупок — один из универсальных принципов, так как выполняет свою регулятивную функцию на всех этапах контрактных правоотношений. Принцип эффективности можно анализировать с позиции количественных и качественных критериев. К количественным критериям можно отнести достижение реального уменьшения стоимости закупаемых товаров, работ и услуг для заказчика, по сравнению с их среднерыночной стоимостьюк качественнымприобретение товара (работы, услуги) с высоким уровнем гарантийного обслуживания, с высокой экономичностью или в целях поднятия имиджа заказчика (например, учреждение культуры проводит закупку на организацию приезда художника или музыканта с мировым именем).

21. Принцип равноправия участников закупок обусловлен самой сущностью контрактных отношений, где участники, будь то физические или юридические лица, в том числе индивидуальные предприниматели, взаимно не подчинены друг другу и в этом смысле обладают абсолютно равными правовыми возможностями. При этом государство, субъекты РФ или муниципальные образования также могут выступать участниками государственных закупок и обладать такими же правами и обязанностями, как и другие юридические и физические лица, имеющие подобный правовой статус. Более того, государство, субъекты РФ или муниципальные образования в данном случае не будут обладать никакими преимуществами перед другими участниками государственных закупок.

Принцип равноправия участников закупок означает равенство среди юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в независимости от их организационно-правовой формы и формы собственности, на базе которой они функционируют, и направлен на достижение практического функционирования рынка закупок, на создание единой контрактной системы, в рамках которой успешно взаимодействуют все юридические и физические лица, в том числе иностранные.

22. Принцип обязательности заключения контракта означает, что ни заказчики, ни участники закупок, то есть ни один субъект контрактных отношений не вправе самостоятельно решать вопросы заключения контракта (договора), выбора партнера по контракту, определения вида и условий контракта, поскольку это противоречит Закону.

23.

Заключение

контракта (договора) при проведении государственных и муниципальных закупок — сложный многоэтапный процесс, требующий и от заказчика, и от участника закупки совершения большого количества действий. При этом, поскольку контрактные отношения являются разновидностью гражданских отношений, порядок заключения контракта также основан на общих правилах акцепта и оферты. Однако такие правила при проведении государственных и муниципальных закупок имеют определенную специфику, которая выражается в том, что при закупках товаров (работ, услуг) заказчик приглашает всех заинтересованных лиц поучаствовать в закупках путем размещения извещения о закупке в интернет-ресурсах или средствах массовой информации. Несмотря на то, что такое извещение носит публичный характер и размещается для неопределенного круга лиц, оно не может выступать в качестве публичной оферты, а может рассматриваться только как предложение для участников закупки о подаче собственных оферт.

Таким образом, можно сформулировать следующие правила применения обычных правил оферты и акцепта при проведении государственных и муниципальных закупок: извещение о закупке товаров (работ, услуг) является приглашением для участия в закупкахзаявки на участие сами по себе представляют собой ряд оферт, в конечном итоге самая лучшая добросовестная (подлинная) заявка формирует офертуподведение итогов закупки и составление протокола является акцептомдо подведения итогов закупки и составления протокола претендент имеет право отозвать оферту, то есть реально отменить оферту до ее акцепта.

24. Основополагающим принципом контрактных отношений является принцип обеспечения восстановления нарушенных прав, отличительным условием которого выступает ограничение круга субъектов, имеющих право требовать восстановления нарушенных прав. К таким субъектам закон относит только заинтересованных лиц, то есть лиц, имеющих определенный юридический интерес в исходе дела.

25. Все контрактные отношения условно можно поделить на три типа в зависимости от организации системы закупок: организованные по принципу централизации, децентрализации и смешанному типу. Несмотря на то, что в России действует децентрализованный тип контрактных отношений, уже сейчас законодателем все чаще предпринимаются попытки централизовать систему закупок. Для этого, в частности, согласно проекту федерального закона «О федеральной контрактной системе» предлагается создание системы профессиональных закупочных центров — уполномоченных органов при главных распорядителях бюджетных средств на федеральном уровне, а также уполномоченных органов в регионах и муниципальных образованиях.

26. По субъектному составу контрактные правоотношения разделяются на следующие виды: отношения, складывающиеся между заказчиками и распорядителями средств бюджета и внебюджетных источников финансирования в лице Министерства финансов и Федерального казначействаотношения, складывающиеся между участниками государственных (муниципальных) закупок и заказчикамиотношения, складывающиеся между участниками государственных закупокотношения, складывающиеся между участниками закупок (или заказчиками) и органами, уполномоченными на осуществление защиты прав и законных интересов субъектов контрактных отношений.

27. Представляется теоретически обоснованным выделять следующие концептуальные формы контрактных отношений, реализуемых в России: а) «организационно-правовые отношения» или отношения, складывающиеся при организации и проведении закупок (размещении заказов) — б) «договорные (обязательственные) правоотношения» или отношения, складывающиеся при заключении, изменении, исполнении и расторжении государственного (муниципального) контракта.

Эти два вида отношений отличаются принципиально разным сущностным характером, тем не менее, охватывают все рассмотренные виды и типы контрактных правоотношений. Первая форма контрактных правоотношений носит преимущественно организационный (процедурный) характер, вторая отличается материальным характером. Например, нормы, регламентирующие отношения, складывающиеся при организации и проведении государственных (муниципальных) закупок, большей частью касаются порядка оформления заявки на участие в закупочной процедуре, порядка участия в закупке и т. д., то есть процедурных моментов. Нормы же, регламентирующие отношения, складывающиеся при заключении, изменении, исполнении и расторжении государственного (муниципального) контракта, касаются самого контракта, прав и обязанностей сторон и т. д., то есть материальных аспектов.

Организационно-правовые отношения — это отношения между юридическими и физическими лицами, обладающими правовым статусом заказчика или участника, складывающиеся по поводу организации, проведения и участия в закупочных процедурах.

Договорные (обязательственные) отношения — это отношения между юридическими и физическими лицами, обладающими правовым статусом заказчика или поставщика,. подрядчика, исполнителя, складывающиеся по поводу заключения, изменения, исполнения и расторжения государственного (муниципального) контракта.

28. Государственный контракт представляет собой сложную правовую конструкцию, юридическая сущность которой, на первый взгляд, кажется неоднозначной. Тем не менее, несмотря на безусловное присутствие в государственном контракте отдельных элементов административного договора, он является исключительно гражданско-правовым договором. Такой вывод основан на следующих научных положениях, имеющих принципиальное значение: государственный контракт регулируется гражданским законодательством РФстороны государственного контракта обладают равными правомочиями при его исполнениигосударственный контракт не предполагает никакой субординации и соподчиненности поставщика (исполнителя, подрядчика) заказчику.

29. Государственный контракт в силу своей специфики занимает особое место в системе договоров и в целом представляет собой самостоятельный вид гражданско-правового договора, обладающего только ему присущими признаками, а именно: а) присутствие специальных субъектов права — участников, выигравших закупочную процедуру и заказчиков, являющихся главными распорядителями и получателями бюджетных средствб) наличие особой природы складывающихся в процессе заключения и исполнения государственного контракта правоотношений. Любой договор в системе гражданско-правовых договоров Гражданского кодекса РФ может обладать статусом государственного контракта. В этой особенности заключаемых договоров и проявляется специфика государственного контракта. Поэтому можно констатировать, что государственный контрактэто универсальная правовая форма для различных обязательственных правоотношений, направленных на удовлетворение государственных (муниципальных) нуждв) наличие особой цели заключения — удовлетворения государственных и муниципальных нуждг) наличие специальных условий заключения государственного контрактад) наличие специальных условий исполнения государственного контрактае) наличие прав и обязательств сторон государственного контракта, а также ответственности за выполнение государственного заказа.

30. В тех случаях, когда заказчиком по государственному контракту, заключенному для государственных нужд, выступает юридическое лицо, обладающее необходимыми финансовыми средствами, выделенными ему на эти цели из соответствующего бюджета, подлинным заказчиком должно являться публично-правовое образование: Российская Федерация, субъект РФ или муниципальное образование.

31. Юридическая природа понятия «участник государственных закупок» базируется на следующих выводах: оснований считать лицо участником закупок не имеется при отсутствии его волеизъявления на участие в закупкахоснований считать лицо участником закупок не имеется при отсутствии документов, подтверждающих его обращение или совершение каких-либо действий по обращению с заявкой на участие в закупочной процедуре.

32. Одним из правовых аспектов правового статуса участника является цель участия в государственных закупках. Основной целью должно быть заключение государственных контрактов или иных гражданско-правовых договоров.

Цель участия в государственных закупках — это обеспечение с помощью последовательно применяемых юридических средств (например, подачи описи надлежаще оформленных юридических документов, называемых заявкой) реальной возможности заключения государственного контракта. Каждый этап участия в государственных закупках должен быть организован участниками закупок таким образом, чтобы он не только реализовывал права участников на определенной стадии проведения государственной закупки (например, возможность присутствовать при вскрытии конвертов при проведении конкурса), но и создавал бы все необходимые условия для наступления и реализации следующей стадии (например, заявка, соответствующая формальным требованиям при вскрытии конвертов, передается на стадию рассмотрения заявок).

Именно фактическое заключение государственного контракта должно завершать участие лица в государственной закупке. Только в этом случае правовая цель участия будет считаться достигнутой.

33. Контрактные отношения представляют собой совокупность различных взаимообусловленных и взаимосвязанных правовых отношений, складывающихся между государством, его органами, физическими и юридическими лицами. Они существуют в двух концептуальных формах: организационной (процедурной) и договорной. Следовательно, и права, и обязанности субъектов контрактных отношений носят двойственный характер.

Изложенные теоретические соображения обусловливают практические рекомендации по совершенствованию правового регулирования контрактных правоотношений. С этой точки зрения представляется оправданным осуществление следующих мероприятий:

1. В настоящий момент нет такого законодательного акта, который бы регулировал правовую природу закупок, а не только формальную сторону процесса отбора потенциальных поставщиков, исполнителей, подрядчиков: содержание и сроки публикации извещения о закупке, сроки рассмотрения заявок, сроки опубликования протоколов и т. п.

Вывод представляется очевидным, в связи с этим необходимо либо внести соответствующие изменения в действующие законодательные акты, либо принять единый федеральный закон, возможно, даже кодифицированный, который будет регулировать всю совокупность контрактных отношений.

2. Главной задачей законодательства, регулирующего контрактные правоотношения, складывающиеся при проведении государственных и муниципальных закупок, является разработка такого юридического порядка действий заказчиков, который бы позволил исключить субъективизм заказчиков при организации и проведении государственных и муниципальных закупок. В связи с этим необходимо выработать и утвердить на законодательном уровне концепцию правовой политики развития контрактных отношений в Российской Федерации.

3. Закрепление в законе условия о том, что только заинтересованные лица могут обжаловать действия (бездействия) заказчика, безусловно, позволяет исключить большое количество необоснованных жалоб, способных внести неопределенность в контрактные правоотношения, привести к злоупотреблениям при проведении государственных и муниципальных закупок.

В связи с вышеизложенным предлагаем закрепить во всех законодательных актах, регулирующих контрактные отношения, понятие заинтересованное лицо", поскольку именно оно имеет принципиальное значение для принятия решения о наличии правовых и фактических оснований обжалования действий (бездействия) заказчика.

4. В законодательстве отсутствуют общие нормы, распространяющие в целом обязанность проведения государственных закупок при закупке чего-либо в рамках любых гражданско-правовых договоров, предусматривающих расходование бюджетных средств или внебюджетных источников финансирования (например, договора мены, договора аренды, договора перевозки, договора хранения и др.), а не только в рамках трех видов гражданско-правовых договоров. Это, безусловно, приводит к различным злоупотреблениям на практике со стороны заказчиков, например, договор возмездного оказания услуг подменяется договором аренды или агентским договором и к бесконечным спорам между заказчиками и контролирующими организациями по поводу целесообразного и эффективного расходования бюджетных средств.

В связи с этим представляется целесообразным введение в действующее законодательство условия об обязательности заключения государственного контракта посредством проведения государственных закупок не только при поставке товаров, выполнении работ, оказании услуг, но и при необходимости заключения следующих видов договоров: договора меныдоговора аренды как движимого, так и недвижимого имущества, включая прокат и финансовую арендудоговора перевозкидоговора транспортной экспедициидоговора хранениядоговора страхованиядоговоров поручения, комиссии и агентского договорадоговора доверительного управления имуществомдоговора коммерческой концессииавторского договора, включая договор авторского заказа, договора об отчуждении исключительных прав, лицензионного и сублицензионного договоров.

5. В настоящее время можно констатировать тот факт, что нормы, закрепляющие общую гражданско-правовую ответственность, недостаточно эффективны при регулировании контрактных отношений, что приводит к возникновению состояния незащищенности у участников гражданского оборота, права и законные интересы которых были нарушены действиями (бездействием) государственных заказчиков.

В связи с вышеизложенным предлагаем дополнить действующее законодательство нормами, касающимися гражданско-правовой ответственности заказчиков при осуществлении планирования закупок, проведения мониторинга цен для определения начальных (максимальных) цен, прогнозирования закупок, исполнения государственного контракта, если при осуществлении такой деятельности заказчик своими действиями (бездействием) нанес ущерб заказчику или публично-правовому образованию.

6. Представляется необходимым для каждой сферы (военной, строительной, транспортной и др.) выработать единые нормативно-правовые критерии оценки исполнения государственного (муниципального) контракта, которые должны основываться на международном опыте и быть унифицированными.