Деятельность органов власти по формированию основ правового государства в Российской Федерации (1991-1999 гг.)

Актуальность темы

обусловлена ее теоретической и практической значимостью, политической, социальной и правовой злободневностью. Последнее десятилетие ушедшего века явилось для России временем кардинальных преобразований в политике, экономике, общественном строе, государственном механизме.

В контексте процессов модернизации и становления гражданского общества в России задачи формирования адекватной природе правового государства системы органов, обеспечивающих правопорядок и законность, повышения эффективности их деятельности закономерно выдвинулись в число приоритетных. В первую очередь их решение было призвано обеспечить эффективную защиту государством прав, свобод и законных интересов граждан и организаций, гарантированную ст. 45 Конституции России.1.

Принятая 12 декабря 1993 г. путем всенародного голосования Конституция Российской Федерации провозгласила ее демократическим правовым государством. Тогда данная норма воспринималась лишь как цель, к которой обществу предстояло проложить путь. За годы реформ система правоохранительных, судебных, надзорных, контрольных органов претерпела значительные трансформации, связанные с необходимостью преодоления присущей советской модели традиции их полной зависимости от партийно-советских инстанций, норм «телефонного права». Заметим, что, несмотря на свою несомненную эффективность в условиях советского государства, прежняя политико-правовая модель все же не была совершенной. Качество ее работы в советскую эпоху нередко оставляло желать лучшего. В частности, отметим практику фабрикации дел, которая не была редкостью. Это особенно ярко подтверждается осуждением невинных людей,.

1 Конституция Российской Федерации. М., 2002. С. 8. пострадавших, к примеру, за преступления маньяков 1980;х годовМихасевича, Чикатило и пр.

В данной связи в условиях реформ 1990;х годов был взят курс на обновление. Конституция Российской Федерации определила: «Российская Федерация — Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления». «.

Тем не менее, реформа пошла непросто, что в решающей степени было связано с общим развитием российской внутриполитической ситуации. Реформы, еще не обретшие общей программы, осуществлялись неэффективно, спонтанно и противоречиво. Сказанное можно отнести и к правовой реформе. В итоге, отсутствие четкой цели развития общества, программы реформ породило многочисленные социально-экономические и духовно-нравственные проблемы, в частности, состояние всеобщей разрухи, всеобщую растерянность, анемию власти, правовую и нравственную деградацию общества, рост преступности.

Сегодня наиболее тяжелые последствия кризиса 1990;х годов преодолены. Россия вновь выстраивает эффективную вертикаль власти. Тем не менее, и сегодня деятельность органов правопорядка далека от совершенства, нередко вызывает критику специалистов, справедливые нарекания со стороны общественности. В решающей степени это связано с той негативной составляющей реформ 1990;х годов, которая обусловила взрывной рост преступности, подрыв престижа органов суда, прокуратуры и пр., доверия к ним со стороны населения.

Поскольку соблюдение закона, уважение к нему граждан зависят как от справедливости установленных норм, так и от возможности устранения последствий в случае их нарушения, важная задача правового государства — восстановление справедливости, законности в обществе.

2 Там же. С. 4.

В условиях развернувшейся в последнее время масштабной работы по укреплению российского государства, повышению действенности его основных политико-правовых институтов, особенно важно переосмыслить тот немалый опыт, который накоплен в ходе формирования основ правовой государственности в 1990;е годы, выявить закономерности движения страны к новому качеству, нерешенные проблемы. Проводимая в стране судебно-правовая реформа не может не учитывать данный опыт в целях оптимизации решения актуальных текущих вопросов. При этом следует подчеркнуть, что вопросы о том, в каком на правлении должны развиваться политико-правовые институты государства, какие из их функций должны быть сохранены, какие изменены, а какие, возможно, и исключены в будущем, не имеют в современной литературе однозначных ответов. Это дополнительно актуализирует задачу изучения поставленной научной проблемы.

Анализ исторического опыта государственного управления в России позволяет вскрыть существенные отличия в положении и деятельности органов правопорядка в сравнении с западноевропейскими государствами. Основным таким отличием является функциональное назначение данных органов, которые в России прошли иной путь развития. При этом такие отличия присущи российским институтам на протяжении длительного исторического периода, что не может не оказывать влияния на содержание проводимых в этой области реформ.

Представляя собой систему взаимосвязанных государственных органов, формирование и функционирование которых связано с обеспечением режима законности во всех сферах социально-политической жизни, органы правопорядка в современной России, вместе с тем, является самостоятельными государственно-правовыми институтами и требуют более четкого определения своего места в системе традиционных ветвей власти (законодательной, исполнительной, судебной).

Историография. Оценивая степень изученности проблемы, следует признать, что, несмотря на большой объем имеющейся научной литературы, состояние ее научной разработанности нельзя признать удовлетворительным.

Главная причина заключается в том, что сам объект исследования имеет краткую историю — всего порядка пятнадцати лет, в течение которых историография поставленного вопроса не успела сложиться в самостоятельное направление исторической науки. Кроме того, очевидная злободневность вопроса, обусловила зачастую чрезмерную полемическую заостренность многих публикаций, нацеленных преимущественно на поверхностную пропаганду догматических взглядов и откровенную дискредитацию политических противников. Данное обстоятельство не способствовало повышению научного уровня появлявшихся исследований, последовательному и непредвзятому анализу накопленного исторического опыта.

Следует также учитывать, что отказ в 1990;е годы от прежней политико-правовой модели, 3 поставил перед учеными целый ряд принципиальных проблем методологического и прикладного плана. В итоге, отличавшаяся очевидной политической и правовой злободневностью тема, в историческом ключе исследовалась явно недостаточно.

Соответственно, первое направление исследований, представлявших интерес в ходе выполнения работы, образуют труды, освещающие общий процесс российских политических реформ.4 С одной стороны, они.

См. напр.: Самощенко И. С. Охрана режима законности Советским государством. М., 1960; Тсребилов В. И. Законность и правосудие в СССР. М., 1987; и др.

Ефимов В. И. Власть в России. М., 1996; Журавлев В. В. Политический процесс в России: современные тенденции и исторический контекст. Аналитическое обозрение. М., 1995; Современная политическая история России. 1985;1998 гг.: Хроника и аналитика. М., 1999; Леонов Н. С. Крестный путь России. 1991;2000. М., 2002; Современная политическая Россия. М., 2000; Лукьянова Е. А. На стыке эпох и содержат интересные данные, характеризующие состояние законности в стране, 5 а с другой — дают предметный анализ проблем эволюции органов государственной власти и управления.

Труды по политической истории России показывают истоки экономических преобразований, их объективную обусловленность интересами различных социальных групп и слоев. Они также содержат интереснейшие данные о наиболее заметных переломных моментах в политическом курсе страны, непосредственно отражавшихся как на социально-политических процессах, так и, в еще большей степени, на административной политике.6 Несмотря на наличие определенных политических пристрастий авторов, работы данного плана дают богатейший материал.

В начале 1990;х годов авторы таких работ в основном были поглощены критикой советской административно-командной системы, выработкой планов ее демонтажа. Однако со второй половины 1990;х гг. они все более предметно ставили вопрос о неизбежном воздействии на политико-правовую систему, ее организационно-кадровую структуру особенностей «борьбы за власть, борьбы на взаимное уничтожение». 8 В целом, это позволило исследователям всесторонне осветить проблему использования органов правопорядка как инструмента в политической континентов. К истории российской государственности. М., 2002; Строев Е.

Парламент спас Россию// Российская Федерация сегодня. 2003. № 24- Королев Д.Л.

Приступко В. А. Россия на современном этапе (1992;2003 гг.). М., 2003; и др.

Говорухин С. Великая криминальная революция. М., 1994; Илюхин В. Обвиняется.

Ельцин. М., 1999; и др.

6 ' Согрин В. Политическая история современной России, 1985;1994: От Горбачева до.

Ельцина. М., 1994; Млечин JT.M. Формула власти: От Ельцина к Путину. М., 2000;

Время собирать камни: Сильное государство — гарантия прав человека, прав народов/.

Общ. ред. Ю. В. Скокова. М., 1996; Россия: Новый этап неолиберальных реформ:

Социальная и социально-политическая ситуация в России в первой половине 1997 года. М., 1997; и др.

7 См. напр.: Разделение властей и парламентаризм. М., 1992.

Пихоя Р. Г. Москва. Кремль. Власть. Две истории одной страны. Россия на переломе тысячелетий. 1985;2005. М., 2007. С. 437. борьбе. При этом они показали, что, являясь одним из основных элементов структуры государственной власти, система органов, обеспечивающих режим законности, неизбежно подверглась тем общим изменениям, которые происходили в государстве в 1990;е годы.

Отдельный блок образуют работы, специально рассматривающие проблемы становления правового государства в России.9 Идеи правового государства колоссальной популярностью с конца 1980;х годов. И хотя поначалу доминировали идеи «социалистического правового государства», 10 постепенно наполнялось новым смыслом." .

При этом, помимо работ общего плана, основное значение для нас имели публикации, освещающие процессы реформирования в постсоветский период системы судебных, правоохранительных, надзорных органов.12.

В данной связи отметим крайний скепсис части авторов в оценке правовой системы страны, граничащий с правовым нигилизмом. На наш взгляд, в основе таких трактовок лежало стремление к максимально.

13 радикальным реформам. Тем не менее, в основном исследователи оставались на более конструктивных позициях.

В рамках комплекса исследований отечественных и зарубежных авторов, посвященных проблемам трансформации и функционирования.

9 Атамчук Г. В. Новое государство: поиски, иллюзии, возможности. М&bdquo- 1996; Бояр В. М. Янгол Н.Г. Российская государственность: от тоталитаризма к правовому государству. СПб., 1997; Похмелкин А. В. Похмелкин В.В. Идеология и уголовная политика. М., 1992; Чалидзе В. Заря правовой реформы (апрель 1985 — июнь 1989). М., 1990; и др.

1и См. напр.: Власихин В. А. Социалистическое правовое государство: концепция и пути реализации. М., 1990.

11 См.: Конституционные идеи Андрея Сахарова. Сборник. М., 1990. «Воронцов С. А. Правоохранительные органы и спецслужбы Российской Федерации.

Ростов-н/Д, 1999; Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития. М., 1998; и др.

См. напр.: Гусарова В. П. Правоохранительная система РСФСР и невозможность ее реформирования Вып.1. Верховный Суд РСФСР — орган защиты судебно-карательной системы советской власти. М., 1995. сложной системы правоохранительных и контрольных органов Российской Федерации в 90-е годы XX столетия, 14 отметим особый блок специальных исследований, посвященных конкретным правоохранительным органам, особенностям их организации и деятельности в новых социально-экономических и политических условиях. Как правило, они принадлежат перу работников данных.

15 ведомств, юристов и лишь отчасти — историков.

Еще одно направление исследований составили работы, отражающие особенности эволюции преступности (в т.ч. экономической) в современной России.16 Причем здесь интересны не только работы профессиональных работников правоохранительной сферы, но и многочисленные историко-бытовые зарисовки публицистического.

1 7 плана. Особо требуется также отметить научные исследования сравнительного плана, вышедшие в петербургском издательстве 18.

Алетейя".

В рамках данного направления считаем необходимым особо выделить блок юридической литературы, в которой исследуются проблемы законотворчества, обобщены многочисленные нормативно.

14 Герасимов С. Предупреждение преступности: теория, опыт, проблемы// Законность. 2002. № 2- Матузов Н. И., Малько Д. В. Правовое стимулирование в условиях рыночных отношений // Государство и право. 1995. № 4- Формирование правового государства и совершенствование деятельности органов внутренних дел. Хабаровск,.

1991; Гуляев А. Силовые структуры и коммерческие организации// Закон. 2001. № 9. ь Зубков В. А. Московская милиция. М., 1999; Габричидзс Б. Н. Зобов В.Е. Таможенная служба в Российской Федерации. М., 1993; Погосян Н. Д. Счетная палата Российской Федерации. М. 1998; и др.

16 Гуров А. И. Профессиональная преступность. М., 1990; Ларичев В. Д. Как уберечься от мошенничества в сфере бизнеса. М., 1996; Погосян Т. Ю. Торговые отношения в призме уголовного законодательства. Историко-правовой аспект. Екатеринбург, 1998.

17 Константинов А. Бандитский Петербург: Документальный очерк. СПб., 1996; Раззаков Ф. И. Бандиты времен капитализма: Хроника российской преступности 19 921 995. М., 1997 и др.

Свон Р. Д. Эффективность правоохранительной деятельности м ее кадровое обеспечение в США и России. СПб., 2000; Чарлз М. Т. Современное состояние и перспективы профессиональной подготовки сотрудников полиции (милиции) США и России. СПб., 2000. правовые акты, регламентирующие деятельность правоохранительных и контрольных органов, анализируется практика их применения, выявляются пробелы в правовом регулировании их деятельности.0.

Особенно активно с начала 1990;х гг. разрабатывались проблемы реформирования судебной системы.20 В основном, авторы данных работ признают, что деятельность судов не отвечала требованиям современного этапа развития российского общества и, соответственно, граждане испытывали определенные сложности, связанные с защитой их прав. В то же время они обращают внимание на недостаточную обеспеченность и незащищенность судей, широкое распространение практики игнорирования судебных решений, сохранение традиции административного давления на суды.

В целом, обращает на себя внимание критический настрой большинства авторов. В частности, Бойков А. Д., вполне определенно констатировал: «Уход КПСС с политической арены и попытка реализации идеи разделения властей не привели к заметному укреплению судейской независимости от иных ветвей власти: усилился диктат Советов и постепенно заменявших их иных органов местной власти и управления, а.

Гаухман Л. Д. Хозяйственные преступления. М., 1995; Волженкин Б. В. Экономические преступления. СПб., 1999; Лучин В. О. Указное право в России. М., 1996; Поленина С. В. Законотворчество в Российской Федерации. М., 1996; Кучеров И. И. Налоговые преступления. М., 1997; Свиридова Т. И. Правовое регулирование приватизации государственных предприятий. М., 1994; Соловей Ю. П. Правовое регулирование деятельности милиции в Российской Федерации. Омск, 1991; Криминальная ситуация в России и ее изменения. М., 1996; Яни П. С. Экономические и служебные преступления. М., 1997; и др.

Петрухин И. Л. Правосудие: время реформ. М., 1991; Бернэм У. Решетникова И. В. Ярков В.В. Судебная реформа: проблемы гражданской юрисдикции. Екатеринбург, 1996; Клеандров М. И. Очерки российского судоустройства: Проблемы настоящего и будущее. Новосибирск, 1998; Социокультурные проблемы судебной и тюремной реформы. М., 1998; Киминчижи Е. Н. Судебная власть в зеркале реформ. Белгород, 2006; Судебная реформа в России: история и современность. Н. Новгород, 2005; Полудняков В. И. Современная российская судебная реформа: На пути в мир правосудия. СПб., 2002; Краснов М. А. Судебная реформа от концепции 1991 года до сегодняшнего дня (попытка инвентаризации). М&bdquo- 2001; Колоколов Н. А. О праве, суде и правосудии: избранное. М., 2006; и др. также отдельных депутатов. Телефонное право дополнилось мегафонным". 21.

Наряду с этим, он обращал особое внимание на ту роль, которую в реформировании правовой системы страны сыграло Главное правовое управление при Президенте, причем дал ей крайне негативную оценку. В своей работе он обосновал вывод о том, «что реформа не всегда связана с поступательным движением». Недовольство вызывает уже в это время то, что ГПУ при Президенте РФ, «монополизируя правовые и судебные реформы, не обходится без советников из США, — советников, на поверку юридически не шибко грамотных». 22.

Помимо большого количества трудов, исследовавших общий ход судебной реформы, появилось также немало очерков, обзоров развития судебных органов в отдельных регионах страны, причем как посвященных текущим проблемам их реформирования, 23 так и общеисторических.24.

К ним примыкают исследования, выясняющие природу советского судопроизводства, 25 позволяющие выявить исторические корпи многих текущих проблем функционирования российской судебной системы.

В контексте предпринятого исследования чрезвычайно большой интерес представляют публикации по проблемам реформирования.

Бойков А. Д. Третья власть в России. Очерки о правосудии, законности и судебной реформе 1990;1996 гг. Кн.1. М., 1997. С. 49. Бойков Л. Д. Третья власть в России. Очерки о правосудии, законности и судебной реформе 1990;1996 гг. Кн.1. М., 1997. С. 2, 10.

23 Игнатьева М. Н. Судебная реформа в Сибири. Якутск, 1993; Ишкулов Ф. А. Судебно-административная реформа в Башкортостане. Уфа, 1994; и др.

24 Названова JI.H. Верховный Суд Республики Мордовия, 1928;2003 гг.: К 75-летию со дня образования. Саранск, 2003; Кодзоев Н. Д. История развития судебной системы Ингушетии. М., 2006; Встать! Суд идет! (История Самарской Фемиды). Самара, 2005; Параллели истории: к 140-летию Ярославского окружного суда. Ярославль, 2006; и др.

ГЪ лжиков В. А. Скоробогатова В.И. Государственное строительство и правоохранительная система СССР в 1953;1964 гг. М., 1999; Кудрявцев В. Н. Политическая юстиция в СССР. М., 2000; и др. органов прокуратуры." Вопрос об изменении их статуса был поставлен уже на заре судебной реформы. Однако практически изначально современники вполне верно определили, что «пока не будут выработаны принципы союзного договора, видимо говорить о месте и роли прокуратуры в нашем обществе представляется несколько преждевременным». Союзные республики, в частности, Украина и.

Белоруссия планировали создать особые республиканские прокуратуры." .

На данном этапе первоначально исследователи крайне негативно воспринимали сам институт прокуратуры. В частности, позицию радикально настроенных сторонников фактического упразднения ведомства отразил Петрухин И. Л., который, в частности, заявлял: «Многофункциональная, централизованная, находящаяся вне системы исполнительной и судебной власти прокуратура, прокуратура, обладающая правом всеобъемлющего надзора. была атрибутом полицейского государства». «.

В последующем, в научной литературе и периодической печати развернулась острая дискуссия о месте прокуратуры в системе государственных органов. При этом своего пика она достигла в 1993 году при обсуждении вопроса об изменении Конституции Российской Федерации. В целом, вопрос о прокуратуре оказался очень сложным, причем как в юридическом, так и, прежде всего, в политическом плане. Высказывались самые различные мнения, отражающие проблемы деятельности прокуратуры в современных условиях. Они касались, на.

26 Советская прокуратура. Очерки истории. М., 1993; Смирнов А. Ф. Прокуратура и проблемы управления. М., 1997; Амирбеков К. И. История развития российской прокуратуры. М., 2002; Бессарабов В. Г. Место прокуратуры в государственном механизме современной России// Законность. 1999. № 10- Савенков А. Н. Военная прокуратура в России. М., 2003; Сухарев А. Я. державное «око» в осаде: К вопросу о реформе прокуратуры. М., 2001; и др.

27 Научная информация по вопросам борьбы с преступностью. Вып. 127. М., 1990. С. 22.

28 Петрухин И. Л. Правосудие: время реформ. М., 1991. С. 204. пример, таких наиважнейших вопросов, как перераспределение полномочий между ветвями государственной власти, более гибкое разграничение предметов ведения Федерации и ее субъектов.

В целом, вопрос об изменении статуса органов прокуратуры, поставленный уже на заре судебной реформы, привлекал к себе напряженное внимание на протяжении всего рассматриваемого периода. При этом на позиции авторов, как в никаком другом случае, оказывала влияние текущая политическая конъюнктура. В силу этого, на первых порах, когда едва не возобладало стремление к упразднению ведомства, его деятельность оценивалась весьма критически.

Однако поскольку «ума все же хватило не прикончить прокуратуру как универсальный орган надзора за законностью», 29 на передний план вышли дискуссии о ее месте в структуре органов правопорядка, особенностях взаимодействия с судебной властью и органами юстиции. По мере развития реформы здесь обнаружились принципиально различавшиеся подходы.

В данной связи ученые-юристы справедливо указывали на неопределенность правового положения прокуратуры.

Исходя из этого, одни предлагали в качестве выхода включение прокуратуры, как органа надзора, либо в судебную систему, либо в организационные структуры исполнительной власти, в частности, Министерства юстиции.

За отнесение прокуратуры к структурам президентской власти, в частности высказывался А. Ф. Смирнов.31 Вместе с тем, несмотря на.

Скуратов Ю. И. Диктатура закона не допустит к власти диктатора// Российская газета. 1996. 17 декабря.

Становление правового государства в Российской Федерации и функции прокуратуры: «Круглый стол» журнала «Государство и право» // Государство и право. 1994. № 5- и др.

См.: Смирнов А. Ф. Прокуратура и проблемы управления. М., 1997. С. 34. разногласия, большинство исследователей сходились в том, что реформа.

32 органов прокуратуры имела стратегические просчеты.

В целом, следует признать, что с середины 1990;х годов изучение истории прокуратуры получило новое дыхание. Причем в немалой степени оно было простимулировано властью.

Активизация научных исследований наметилась, прежде всего, в контексте роста внимания с 1995 года к институту прокуратуры Президента. Одним из первых признаков перемены властных позиций стал Указ Президента «Об установлении дня работника прокуратуры РФ». 33 Новый импульс научным исследованиям дал также впервые отмеченный юбилей прокуратуры. Подготовка к 275-летию прокуратуры, праздновавшемуся 12 января 1997 г., началась с 1996 года на основе.

34 35.

Указа Президента. Это активизировало работу ученых. Возросло стремление к сравнительно-историческим исследованиям, как.

36 предпосылка переосмысления темы. Проблемы правового государства, роли в нем прокуратуры активно разрабатывали целые научные коллективы, в частности, петербургской академии МВД.37.

32 См. напр.: Проблемы совершенствования прокурорского надзора (к 275-летию Российской прокуратуры). Материалы научно-практической конференции. М., 1997.

33 Указ Президента «Об установлении дня работника прокуратуры РФ» от 29 декабря 1995 года № 1329.

34 тт.

Указ Президента РФ «О 275-летии Российской прокуратуры» от 7 июня 1996 г.

820.

Рохлин В. Проблемы развития прокуратуры: взгляд науки // Законность. 2000. № 6- Шалумов М. Прокуратура в системе государства // Законность. 1993. № 7- Басков Л. И. Отечественная прокуратура в 1922;1996 г. г. // Вестник Московского ун-та. Серия 11. Право. 1998. № 1- Бессарабов В. Место прокуратуры в государственном механизме современной России // Законность. 1999. № 10- Ломовский В. Д. Какой власти принадлежит прокуратура? // Российская юстиция. 2001. № 9- Викторов И. Прокуратура: статус на рубеже тысячелетий // Законность. 2000. № 2.

Григонис Э. П. Государственный механизм России: история и современность. СПб., 1999; Бойков А. Д. Третья власть в России. М., 1997; и др.

Боср В. М. Янгол Н.Г. Российская государственность: от тоталитаризма к правовому государству. СПб., 1997; Боер В. М. Григонис’Э. П. Янгол Н.Г. Правовое государство. Проблемы организации и функционирования государственного механизма Российской.

Однако даже принятие новой редакции закона «О прокуратуре РФ» от 10 февраля 1999 года, серьезно расширившая полномочия ведомства.

38 на прокуратуру возложен надзор за соблюдением Конституции РФ),' не сняло остроты дискуссий о его дальнейшей судьбе.

По-прежнему основная мысль в рассуждениях ведущих ученых сводится к выводу о «неопределенности статуса прокуратуры в рамках трех ветвей власти». 39 Прокуратура — «конституционно закреплена в системе судебной власти, хотя должна являться частью власти исполнительной. На самом же деле на современном этапе российская прокуратура, как и в период тоталитарного прошлого, осуществляет особую, самостоятельную власть и стоит вне рамок разделения властей». 40 Большой массив публикаций, содержащих интересные данные о проблемах развития прокуратуры в 1990;е годы, был подготовлен также на материалах российских регионов. При этом здесь выделялись как очерки, в различных временных рамках освещавшие местную историю, так и труды, посвященные отдельным направлениям работы прокуратуры.41.

Следует также отметить, что, наряду с работами традиционного плана, посвященными проблемам повседневной деятельности работников правоохранительной системы, 42 в рамках периода оформилось новое.

Федерации. СПб., 1997; Боер В. М. Городинец Ф.М. Янгол Н. Г. Правовое государство: идея, концепции, реальность. СПб., 1996; и др.

38 Беляев В. П. Борисов Г. А. Горячковская Ю. М. Теплов В.И. Прокурорский надзор в России: историко-теоретический очерк. Белгород, 2001. С. 126.

39 Правовое государство: реальность, мечты, будущее. М., 1999. С. 183.

40 Правовое государство: реальность, мечты, будущее. М., 1999. С. 183−184.

41 Макаров И. А. Нижегородские прокуроры: 272 года на страже закона. Н. Новгород, 2003; Прокуратура Оренбуржья. История и современность. Оренбург, 2002; Прокуратура против преступности: Страницы истории. Уфа, 2001; Владимирские прокуроры. От Петровских времен до наших дней. Очерки. Владимир, 1999; Прокуратура Республики Башкортостан: история и современность. Уфа, 1996; и др.

Прокуроры. Документально-публицистический сборник о делах и людях прокуратуры. М., 1996; Алексеев А. И. Ястребов В.Б. Профессия — прокурор. М., 1998; и др. направление исследований, посвященных разработке персоналий отдельных ее руководителей.43 Они содержат богатый, зачастую эксклюзивный материал, однако отличаются высокой степенью субъективизма.

Отдельный блок исследований составили многочисленные публикации, посвященные проблемам эволюции российской преступности. В центре внимание ученых находились проблемы проникновения преступности во все сферы социальной жизни, сращивания криминала с властью, влияния данных процессов на состояние органов защиты правопорядка и обеспечения законности.44 Причем здесь интересны не только труды ученых, но и историко-публицистические зарисовки.45.

В целом, подводя итоги историографического обзора, необходимо признать, что, несмотря на многочисленные исследования проблем становления и функционирования органов судебной власти, российской прокуратуры, их положение в структуре государственного механизма и роль в осуществлении государственных функций на современном этапе развития общества являются во многом дискуссионными и недостаточно изученными с точки зрения общетеоретического обоснования и концепции взаимодействия государственных органов. Соответственно, проблема.

Тиваненко А. В. Юрий Скуратов: жизнь и борьба. М., 2007; Стригин Е. М. Человек, похожий на генерального прокурора, или Любви все возрасты покорны. М., 2005; Михайлов А. Г. Портрет министра в контексте Смутного времени. Сергей Степашин. М., 2001; и др.

14 Антонян Ю. М. Бабаев М.М. Гуров А. И. Криминогенная ситуация в России на рубеже XXI века. М., 2000; Иванников И. А. Организованная преступность и государственная власть в России (конец XX — начало XXI столетия). Ростов н/Д, 2002; Долгова А. И. Преступность, ее организованность и криминальное общество. М., 2003; и др.

45 Дикселиус М. Константинов А. Преступный мир России. СПб., 1995; Константинов А. Бандитский Петербург: Документальный очерк. СПб., 1996; Раззаков Ф. И. Бандиты времен капитализма: Хроника российской преступности 1992;1995. М., 1997; и др.

разделения властей в ходе реформы не решена. В то же время, нужно признать, что тема нуждается в дальнейшем комплексном изучении.

Учитывая результаты историографического обзора, автор определил в качестве цели исследования — изучение исторического опыта деятельности органов власти по формированию основ правового государства в Российской Федерации.

Исходя из поставленной цели, для более полного раскрытия темы нами определены следующие задачи:

— осмыслить особенности постановки и реализации задачи формирования основ правового государства в контексте российского политического процесса;

— осуществить комплексный анализ процесса разработки и реализации судебной реформы в 1991;1999 годахрассмотреть основные направления реформирования органов прокуратуры и характер их деятельности в 1990;е годы.

Хронологические рамки исследования охватывают 1991;1999 гг. Выбор этого периода объясняется его несомненной цельностью в плане реализации задачи реформирования системы органов обеспечения законности и правопорядка, призванной содействовать формированию в России основ правового государства. В это время шел трудный процесс адаптации судебных, правоохранительных и надзорных органов к новым политико-правовым условиям.

Вместе с тем, нельзя не видеть, что с приходом новой президентской администрации, в отмеченных областях экономического и государственного строительства началось осуществление комплекса мер, требующих отдельного рассмотрения.

Источниковая база диссертации формировалась на основе использования как опубликованных, так и архивных документов и материалов.

Среди открытых публикаций следует, в первую очередь, указать на разнообразные нормативно-правовые акты. Важными источниками явились Конституция и Законы Российской Федерации, Указы Президента РФ, постановления Правительства.46.

В контексте развернувшейся судебной реформы, широко привлекались правовые акты, систематизированные в отдельных тематических сборниках.48.

Их дополняют законы и подзаконные акты, опубликованные как в текущей периодике, так и в специальных тематических сборниках и изданиях.49.

Особое внимание уделялось ведомственным документам — приказам Генеральной прокуратуры, Министерства юстиции РФ. Особо следует выделить Послания Президента РФ, отразившие основные вехи на пути разработки и реализации правовых реформ 1990;х гг.51.

Большой интерес для понимания особенностей разработки и реализации правоохранительной политики и ее восприятия в общественном сознании представляют аналитические документы.

46 Конституция (Основной Закон) Российской Федерации — России. М., 1993; Собрание законодательства РФ (СЗ РФ) — Собрание актов Президента РФ и Правительства РФ (САПП) — Ведомости Верховного Совета РСФСРСобрание постановлений Правительства РСФСР и др.

47 Концепция судебной реформы в Российской Федерации. М., 1992.

48 Нормативные материалы о судьях и суде присяжных. М., 1994; Положение об управлениях и отделах Генеральной прокуратуры Российской Федерации. М., 1995; Сборник основных приказов и указаний Генерального прокурора Российской Федерации. М., 1999; и др.

49 Милицейское законодательство в России: Сборник нормативных актов/ Сост. В. В. Черников. М., 2000; Новые законы и нормативные акты. М., 1997; Правоохранительные органы: Сборник законов/ Сост. И. И. Овчинников. М., 1994 и др.

Сборник основных приказов и указаний Генерального прокурора Российской Федерации. М., 1999; и др.

Ельцин Б. Об укреплении российского государства. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию// Российская газета. 1994. 25 февраляЕльцин Б. Общими силами — к подъему России. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию // Российская газета. 1998. 24 февраляи др. правоохранительных органов, сборники документов и материалов по вопросам борьбы с преступностью.52.

Отметим также ценность справочной53 и статистической литературы, 54 данных мониторинга общественного мнения.55.

В силу избранных хронологических рамок, обусловивших известную неразработанность исследуемой научной проблемы, чрезвычайно большое значение для сбора фактического материала имела периодическая печать. Автором использовались материалы официальных изданий, партийной печати, ведомственных журналов, а также массовая газетно-журнальная периодика. При этом особое внимание уделялось наиболее авторитетным органам печати, предлагающим серьезные аналитические публикации и далеким от дешевой сенсационности. Большое значение имели, прежде всего, специализированные издания -«Законность», «Адвокат», «Российская газета», «Юридическая газета» и др.

Богатый фактический материал по теме исследования содержат мемуары российских политиков, работников прокуратуры, юстиции и Состояние законности в Российской Федерации (1993;1995 гг.): Аналитический доклад. М., 1996; Аналитический отчет МВД РФ «О состоянии и мерах усиления борьбы с экономической преступностью и коррупцией в Российской Федерации// Щит и меч. 1996. № 11−12- Прогноз развития экономической преступности и коррупции на 1997;2000 годы. Версия Министерства внутренних дел России// РФ. 1997. 8 февраля- «Грязные» деньги и закон. Правовые основы борьбы с легализацией преступных доходов. Сборник материалов. М., 1994; Итоги оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел и служебно-боевой деятельности внутренних войск МВД Российской Федерации в 1996 году (Отчёт перед гражданами Российской Федерации). М., 1997; и др.

Российская прокуратура сегодня. М., 1994; и др.

54 Состояние преступности в России. Стат. сборники МВД РФ. М., 1994;1999; Судебная статистика. Преступность и судимость. М., 1998; и др.

Мнение населения о правовой защищенности и деятельности правоохранительных органов в Российской Федерации. М., 1992; и др.

56 Ельцин Б. П. Президентский марафон. М., 2000; Скуратов Ю. И. Вариант дракона. М., 2000; Исаков В. Парламентские дневники. 1992;1993. Екатеринбург, 1997; Коржаков А. В. Борис Ельцин: от рассвета до заката. Послесловие. М., 2004; Кучерсна.

Особый блок источников составили архивные материалы. Автором изучались документы текущих архивов Государственной Думы и Совета Федерации Российской Федерации, Генеральной прокуратуры, Министерства юстиции РФ.

Методологической основой диссертации явились как общенаучные, так и специальные исторические методы исследования. Опираясь на диалектико-материалистический метод исследования, автор, прежде всего, руководствовался принципом историзма, использовал общие методы исторического исследования: конкретно-исторический, сравнительно-исторический, исторического описания, системно-структурный.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что в нем впервые в отечественной историографии на основе конкретно-исторического анализа обширного массива архивных и опубликованных документов комплексно исследована проблема формирования в Российской Федерации основ правового государства.

Проведенное исследование показало, что уже мощный демократический импульс начального этапа реформ определил в качестве приоритетной задачу обеспечения защиты прав человека, что, прежде всего, обусловило рост внимания к вопросам реформирования сферы юстиции. Однако сложность и противоречивость процесса перехода от «социалистической законности» к законности правового государства на фоне жесткого внутриполитического противостояния выдвинули на передний план противоречие между стремлением к внедрению признанных демократических норм и институтов и реалиями российского политического процесса.

А.Г. Бал беззакония. Диагноз адвоката. М., 1999; Филатов С. А. Совершенно несекретно. М., 2000; и др.

В итоге, правовая реформа развертывалась в условиях острой борьбы умеренных реформаторов и радикалов, фактически ратовавших за полный демонтаж прежней системы органов правопорядка. При этом в рамках оформившейся президентской республики, объективно произошло усиление силовых ведомств (прежде всего, МВД), а с середины 1990;х годов и «государева ока» — прокуратуры.

Автором установлено, что особенно масштабная работа в рамках периода была связана с проведением судебной реформы. В стране был заложен фундамент самостоятельной и независимой судебной власти, сформирована новая система судебных органов, включающая принципиально новые — Конституционный Суд, систему арбитражных судов, мировые суды и суды присяжных в системе судов общей юрисдикции, преобразована судебно-исполнительная сфера. В то же время, в ходе реформы не удалось в должной мере реализовать идею разделения властей, что не только наложило отпечаток на характер отношений законодательной и исполнительной власти, но и прямо отразилось на власти судебной, в известном смысле, попавшей под влияние данных ветвей.

В работе обоснован вывод о том, что наиболее явно отсутствие целостной, осмысленной концепции правовых реформ проявилось в сфере реформирования органов прокуратуры. Установлено, что решения, определившие характер ее развития в 90-е годы, носили не столько правовой, сколько политический характер. На различных этапах они преследовали зачастую противоположные цели. В итоге, следствием ряда импульсивных, плохо продуманных преобразований явились превращение ведомства в инструмент политической борьбы, закрепление основных традиций советской эпохи (в частности, расширение общего надзора прокуратуры).

Научная и практическая значимость диссертации состоит в том, что собранные материалы, полученные результаты и научные выводы могут быть использованы в деятельности государственных, в т. ч. правоохранительных органов. Материалы диссертации могут использоваться для подготовки научных и учебно-методических трудов, привлекаться в процессе преподавания в учебных заведениях, занятых подготовкой административно-управленческих работников, юристов, специалистов историков, социологов и т. д.

Исследуемые в диссертации проблемы, связанные с определением механизма государства и функций государства, относятся к числу фундаментальных проблем современной науки о государстве. Их научное осмысление обусловливает теоретическую ценность проведенного исследования.

Апробация исследования. Результаты диссертации изложены в 3 публикациях автора, а также в сообщениях и докладах на научных конференциях.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех разделов, заключения, списка использованных источников и литературы.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Подводя итоги проведенного исследования, следует признать, что постановка и реализация задачи формирования основ правового государства являлась одной из центральных в том комплексе радикальных реформ, которые решительно изменили характер российской социально-политической жизни. При этом идея осуществления глубокой правовой реформы созрела уже в конце 1980;х годов, когда в повестку дня был поставлен вопрос о построении «социалистического правового государства».

Однако провал перестройки, к началу 1990;х гг. фактически блокировал реализацию планов масштабных политико-правовых преобразований. Уже в январе 1991 г. руководство СССР перешло к акциям чрезвычайного характера, в частности, приняв программу борьбы с «экономическим саботажем» и введя совместное вооруженное патрулирование служащих МВД и ВС СССР в крупных городах.

В ситуации, когда на передний план выдвинулся вопрос о самом существовании государства, приоритетное значение приобрели задачи реорганизации системы высших органов государственной власти и управления. Их решение заняло достаточно длительный период, в рамках которого прекратило свое существование единое союзное государство (1991г.), а затем, в ходе конституционной реформы 1993 года, произошел переход к президентской республике. В данной связи автором осуществлен анализ процесса перераспределения властных полномочий, прежде всего, тенденции наделения Президента Российской Федерации законодательными функциями.

В целом, процесс трансформации политической системы российского государства оказался чрезвычайно болезненным. В контексте проводимой правовой реформы обращают на себя внимание ряд негативных явлений, прежде всего, рост элементов популизма в политике различных ветвей власти при фактическом блокировании большинства проектов преобразований.

Крайне опасным явлением стало использование органов прокуратуры, суда, правоохранительных структур в качестве инструмента политической борьбы. В частности, в 1993 г. особую остроту приобрели вопросы о роли Генеральной прокуратуры в политизированных коррупционных скандалах, о позиции, занятой Конституционным Судом РФ в отношении конфликта Президента и Верховного Совета РФ и т. д.

В данной ситуации произошел открытый отход части реформаторов от идей законности, рельефно обозначенный Е. Гайдаром, предлагавшим «выкупить» Россию у номенклатуры. Это осложнило проведение правовой реформы. Восторжествовавший в обществе, особенно в его верхнем эшелоне, правовой нигилизм, вызывавший протесты даже у части бывших сторонников Б. Ельцина (к примеру, Генпрокурора А. Казанника), крайне негативно отразился на органах, обеспечивающих законность и правопорядок.

Принятие новой Конституции РФ позволило снять остроту политического кризиса, перейти к новому этапу формирования основ правового государства. С 1994 года было, наконец-то, продолжено проведение судебной реформы, с 1995;1996 годов известное решение получил вопрос о судьбе института прокуратуры. Вместе с тем, в новых условиях проявились такие особенности правовой реформы, как развернувшаяся борьба за привилегированное место в обойме органов правопорядка, смена приоритетов, связанная с переносом внимания с реформы системы юстиции на текущее регулирование сферы «силовых» структур (МВД и пр.), а также органов прокуратуры.

Реформа проходила в сложных условиях. В частности, на нее наложила отпечаток тяжелая криминогенная обстановка. Если в 70-е годы на 260 млн. населения в СССР регистрировалось ежегодно около 1,6 млн. преступлений, то в 90-е годы этот показатель находился в районе 3 млн. Реально же в стране ежегодно происходило не менее 15−20 млн. преступлений.

Среди осложнявших реформу проблем выделены трудности сохранения единого правового пространства, связанные с процессами суверенизации регионов (в т.ч. на базе норм Конституции). В данной связи показано, что лишь в конце 90-х гг. федеральный центр предметно поставил вопрос о приведении регионального законодательства в соответствие с общероссийским.

Отметим также, что уже в начале 90-х годов на передний план объективно выдвинулась судебная реформа. В сфере судопроизводства сложилась достаточно сложная ситуация, характеризуемая сочетанием целого комплекса проблем, как старых, так и вновь возникших. Отличительными особенностями судебной системы СССР, в частности, являлись ограниченная численность судейского корпуса (в 3−4 раза меньше на душу населения в сравнении с западными демократиями), высокая текучесть судей (до 40% за пятилетку) и т. д. В то же время, в условиях перестройки, помимо старого «телефонного права», суды испытали на себе давление со стороны набиравших силу Советов, а также митинговой стихии. Тем не менее, в данной ситуации первым крупным достижением судебной реформы явилось создание в октябре 1991 г. Конституционного Суда РФ. Получили развитие и различные формы судейского самоуправления — квалификационные коллегии, конференции, съезды судей.

На качественно новый уровень преобразования судебной власти вышли в условиях радикализации российских реформ. Так, уже закон от 23 мая 1992 г. ввел в стране признанный демократический институт Habeas corpus Act (1679 г.), согласно которому всякий, лишенный свободы, имеет право потребовать немедленной доставки в суд для проверки законности задержания. Наряду с этим, в рамках перехода от народного суда к федеральному, закон от 29 мая 1992 г. установил единоличный порядок (без участия народных заседателей) рассмотрения широкого спектра уголовных дел (около 80 составов преступлений), по которым предусматривалось вынесение наказания до 1 года лишения свободы. Наконец, законом «О статусе судей в Российской Федерации» от 26 июня 1992 г. были законодательно установлены гарантии независимости судей.

На волне критики советской эпохи, в том числе и «безжалостного и чуждого интересам людей правосудия», в ряде случаев были проведены решения, по сути, опережающего плана. В частности, здесь следует выделить введение суда присяжных, в поддержку которого была развернута большая кампания в средствах массовой информации. Свое продолжение реформа получила в Конституции РФ 1993 года.

В то же время, на фоне отмеченных прогрессивных преобразований реальное положение дел в судебной системе неуклонно ухудшалось. Хронического недофинансирование, недостаточная правовая защищенность судей, обусловившие кадровый голод, вынудили II Всероссийский съезд судей (1993г.) констатировать: «К этому времени судейский корпус находился на грани развала». В то же время, на суды попытались возложить вину за рост преступности. В 1993;1994 гг. была организована целая кампания против «судейского либерализма». При этом в МВД России был даже составлен специальный список из 111 «неблагонадежных» судей, а в печати появилась масса обличительных публикаций. В дальнейшем эта тема получила отражение и в президентском послании 1995 года.

Несмотря на сложную политическую обстановку, в середине 90-х годов судебная реформа набрала обороты (ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» от 21.07.1994 г., ФКЗ «Об арбитражных судах в РФ» от 28.04.1995 г., Арбитражный процессуальный кодекс РФ от 5.05.1995 года). На фоне беспрецедентной волны заказных убийств в 1995 г. был принят закон, который предусматривал особую защиту судей. В дальнейшем веховое значение имело принятие ФКЗ «О судебной системе РФ» от 21.12.1996 г. Благодаря этому, удалось достаточно четко определить полномочия судов. На новый уровень авторитет судебной власти поднялся в связи с ратификацией в 1998 г. «Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней», означавшей присоединение страны к юрисдикции Европейского суда по правам человека. В рамках реформы большое значение также имело появление института мировых судей.

Тем самым на практике были обеспечены большие возможности населения в плане доступности судебной защиты. В свою очередь, принятие в 1997 г. законов «О судебных приставах» и «Об исполнительном производстве» позволило констатировать «переход к реальной реформе системы принудительного исполнения».

Отмечая большое позитивное значение отмеченных изменений, вместе с тем, нужно признать, что попытки модернизации судопроизводства не дали должных результатов. В частности, о неблагополучии в данной сфере свидетельствовали многочисленные случаи нарушения законности в сфере правосудия, сохранение обвинительного уклона судебного процесса, фактический отказ судов от решения задач профилактики преступности и т. д.

В отличие от судебной реформы, процесс эволюции российской надзорной власти развертывался крайне противоречиво. Начатая еще в условиях СССР, правовая реформа чрезвычайно остро поставила вопрос об органах прокуратуры. В обстановке всеобщих перемен даже Генеральный прокурор СССР Н. С. Трубин призывал освободить ведомство от несвойственных ему функций. Однако реальные преобразования здесь начались уже в условиях распада союзного государства, существенно усилившего активность российских законодателей, принявших Закон РФ «О прокуратуре Российской Федерации» всего через два месяца после создания единой системы органов прокуратуры РСФСР.

Однако разрешению массы имевшихся проблем в это время в первую очередь помешал сам статус ведомства, фактически не имевшего зарубежных аналогов. С одной стороны, в условиях своеобразной демократической эйфории, был поставлен вопрос о самом существовании института, воспринимавшегося многими как реликт советской эпохи. В частности, настойчивые попытки организационного поглощения прокуратуры предпринимались министром юстиции Н. В. Федоровым. С другой стороны, потенциал прокуратуры имел большое значение для борьбы с растущей преступностью, а это усиливало позиции ведомства.

Решая задачу активизации борьбы с криминалом, руководство Генпрокуратуры в 1993 г. провело целый ряд акций, однозначно воспринятых как попытка блокирования с Верховным Советом. В итоге, напряженность в отношениях прокуратуры и Президента отразилась даже на уровне местной печати.

Роль прокуратуры в событиях 1993 года обусловила существенное понижение ее статуса. Прежде всего, в новой Конституции РФ ей была посвящена лишь одна статья, причем помещенная в главе «Судебная власть» (ст. 129). При этом ни Конституция, ни последующие федеральные законы не определили ее место и роль в государственном механизме, соотношение ее статуса с полномочиями законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти. Показано, что в дальнейшем это породило немало проблем. Восстановлению позиций ведомства мешал и субъективный фактор, в связи с чем Б. Ельцин сетовал, что России «не везло» на генеральных прокуроров.

Тем не менее, в условиях дальнейшего ухудшения криминогенной ситуации, Генпрокуратура упорно отвоевывала позиции. Новое ее усиление в середине 1990;х годов было связано с президентским курсом на борьбу с криминалом в преддверии выборов. Немалое значение приобрела и ее правозащитная роль, отмеченная в Послании Президента 16 февраля 1995 г. в качестве важного аспекта формирования демократического общества. Позиции прокуратуры укрепил указ (апрель 1996 г.), закрепивший за ней роль координатора деятельности органов правопорядка в борьбе с преступностью.

О роли ведомства в жизни страны свидетельствовало и то, что именно сюда чаще всего обращались с жалобами граждане. К примеру, в 1999 г. в органы прокуратуры поступило 1 млн. 251 тыс. письменных обращений, из которых 941 тыс. (75%) была разрешена непосредственно прокуратурой, а остальные 310 тыс. переданы прокурорами в 5-дневный срок на рассмотрение других органов. В данной связи следует признать сохранение и существенное развитие во второй половине 90-х годов института прокуратуры в виде многофункционального органа.

Тем не менее, в целом, к концу периода правовая реформа вновь стала заходить в тупик. Особо негативное значение имело сохранявшееся на протяжении всего периода противостояние президентских и парламентских структур. В частности, это иллюстрирует судьба законопроекта «О борьбе с коррупцией», который обсуждался в Госдуме в 1993, 1997, 1998 годах, но так и не был принят. Показано, что в основе конфликта лежали не только промахи реформаторов, но и проблемы, характеризующие несовершенство представительной власти. Так, в разделе освещены фактически превращенные Госдумой в средство разгрузки переполненных СИЗО и мест заключения массовые амнистии 90-х годов (к примеру, амнистия 1997 г. коснулась 400 тыс. человек), по сути, подрывавшие основы режима законности.

Неудачи на пути реформ признавала и сама власть. В частности, в постановлении Государственной Думы от 19 марта 1999 г. отмечалось, что на федеральном уровне не удалось создать эффективной системы координации деятельности всех ветвей власти по предупреждению преступлений. При этом именно углубление политического противостояния стало главным препятствием на пути формирования основ правового государства.