Взаимодействие государственной власти и институтов местного самоуправления как фактор политической стабильности

Актуальность исследования.

Проблема формирования и функционирования различных форм взаимодействия федеральных и региональных (субъектов РФ) органов государственной власти и местного самоуправления берет свое начало в противоречиях и трудностях становления современной российской государственности. Отметим, что с теоретической точки зрения любая проблема является прежде всего вопросом-противоречием, так как в ней объединяются познавательная активность общества и объективная диалектика реальности. Содержание проблемы взаимодействия властей в Российской Федерации, на наш взгляд, научно-теоретически сводится к описанию и анализу любых известных практике форм, сохраняющих непрерывность власти, ее постоянство и устойчивость, поэтому мы утверждаем, что политическая сущность взаимодействия властей — это технология синтеза власти в правовом, социальном и демократическом государстве, управление которого осуществляется на основе принципа разделения властей. Причем понятие синтеза нами трактуется в классическом философском смысле как «единство многообразного», как «единое во многом» или, говоря современным языком, синтез — это конкретная интеграция, системность и объединение. Универсальным средством объективации любого взаимодействия в политической и социально-экономической системе государства являются правовые нормы и законы, которые однако в силу своей универсальности определяют и регулируют лишь фундаментальные общественные отношения, а среди них касаются затем главных и основных. За пределами юридической регламентации остаются действия и отношения, имеющие, возможно, случайный или конкретно-индивидуальный характер, но по содержанию — это социальные, культурные, экономические, политические и т. п. общественные отношения, и здесь важнейшее значение приобретают методы, средства и способы (включая технику) политической государственной и негосударственной, а также социальной власти, позволяющие актуализировать многообразные ресурсы основных субъектов властеотношений социума. Основная проблема диссертационного исследования лежит в плоскости взаимодействия данных субъектов по поводу политической власти, что является объектом исследования, тогда как институты, политические технологии их социальной интеракции составляют собственно предмет изучения.

Понятие социальных и политических технологий в самом общем виде определяется через отождествление его с «методами решения политических проблем, выработки политики, ее реализации, осуществления политической деятельности» .1 Термин «технология» обозначает как субъективно-деятельную сторону (способы, методы, правила деятельности, собственно деятельность и ее повторяющийся искомый результат), так и объективно-предметную, в которой содержится и техника как материальная основа технологии. Расширительное толкование данного термина, в объем которого включаются вместе с материально-практической деятельностью общества еще и вся духовно-практическая надстройка гражданского общества, позволяет применить его без каких-либо ограничений и специальных уточнений прежде всего к деятельности средств массовой информации и коммуникации, а уже затем и к методам освоения социального и политического пространства 2 Однако абсолютизация организационно-технического подхода к истолкованию фундаментальных онтологических и гносеологических свойств прежде всего социально-политической реальности человека значительно обедняет в конечном счете практику государственного и муниципального управления. «Технократический подход в проведении реформ и их некомплексность, несбалансированность радикальных и эволюционных мер, недо.

1 Социальные технологии: Толковый словарь / Отв. Ред. В. Н. Иванов. — Москва-Белгород: Луч-Центр социальных технологий. 1995. С. 114.

2 См.: Шиллер Г. Манипуляторы сознанием / Пер. с английского. — М.: Мысль. 1980. С.183−203. оценка значения социально-психологических факторов — все эти просчеты и ошибки сейчас становятся все более очевидными" .1 Следовательно, как и считаем единственно правильным, на мезосоциальном уровне политологическое исследование взаимодействия властей должно осуществляться в парадигме дополнительности организационно-управленческих схем объяснения фактов политической жизни региона. Понятно, что если в систему отношений переходного периода, наряду с государством, включены рыночная экономика, политические институты и социально-экономическая структура гражданского общества, права и свободы личности, то разное социальное время их преобразования лишь обостряет потребность практики государственного строительства в комплексном научном понимании человека, государства и общества как элементов и подсистем единого социального организма (социума).

Исключительно остро-реформаторская критика тоталитарного советского социализма, которому соответствовали бюрократическая государственная система, плановая экономика, общество и человек как ее подчиненные производственно-трудовые элементы, ныне уже не способна выполнять ни методологическую, ни теоретическую функции, так как кроме научной критики уже необходимы позитивные социальные концепции и политические идеи. Попытка дать концептуальное выражение государственной политики Российской Федерации в области местного самоуправления представлена изложением единой системы целей, направлений, принципов, задач и понимания механизмов ее реализации в Проекте «Основных положений (концепции) государственной политики развития местного самоуправления в Российской Федерации», подготовленном в Совете по местному самоуправлению в Рос.

1 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию «Россия на рубеже эпох» (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации) -М.: 1999. С. 14. сийской Федерации в 1999 году.1 Концепция государственного устройства Российской Федерации базируется на трех уровнях организации публичной власти. Народ осуществляет свою власть на уровне местного самоуправления и двух уровнях государственной власти — федеральном и региональном (субъектов РФ). Современное местное самоуправление в России — явление, имеющее сложную диалектическую природу и сущность, и в одночасье простым введением местного самоуправления «сверху» фундамент демократии, правового государства, свобод личности, прав и обязанностей гражданского общества еще не закладывается. Отметим в этой связи, что термин «современность» имеет два аспекта — историко-генетический и теоретико-логический. История России и генезис ее проблем в XX веке — это трагическое следствие революций и контрреволюций, социальных и гуманитарных экспериментов, концептуальных заблуждений и ошибок основных политических сил российского общества прошлого и настоящего. Биография Российской Федерации образца 1999 года сохраняет «родимы пятна» в действии имманентных ей политико-правовых, геополитических и социально-экономических факторов, что актуализируется в диссертационном исследовании как исторический аспект власти в современной России. Теоретический аспект понятия «современный» (модерн) очерчивает место СССР в исторической цепи общественно-экономических формаций, что детерминирует логику и методологию построения социально-политической теории государственности Российской Федерации в постсоциалистический переходный период. На наш взгляд, задача политологического исследования состояния власти в данную историческую эпоху должна заключаться в изучении механизмов формирования основных субъектов властных отношений и их взаимодействия, так как основные общественные институты и социально-экономические.

1 Основные положения (концепция) государственной политики развития местного самоуправления в Российской Федерации (Проект) // Городское управление. 1999. № 8. С. 28−32. структуры, включая отношения собственности, испытывают настолько радикальные изменения, что они вместе с правовой формой социального бытия временно утрачивают или редуцируют к материальной основе свои важнейшие институциональные системные свойства — быть главным средством социализации человека, определять его ценностную ориентацию и кодировать культурный опыт. В этих непростых условиях актуализируется значение политически сомнительных институтов и адекватных им технологий, не способных на деле, на практике ответить на вызовы времени. «К сожалению, в нынешних условиях кризисного развития, наряду с девальвацией национальной валюты, Россия переживает девальвацию программ собственного спасения. Количество таких программ возрастает, а интерес к ним, соответственно, падает» .1 Сегодня возрастает значение конкретности, прагматической нацеленности политологического анализа, к чему стремился автор данной диссертации.

Степень разработанности проблемы в литературе.

Проблема взаимодействия государственной власти и институтов местного самоуправления как фактора политической стабильности относится к числу мало исследованных в отечественной политической науке.

С начала девяностых годов в Российской Федерации стал формироваться новый (не по названию, конечно, а по смыслу и содержанию) институт власти и гражданского общества — система местного самоуправления. Данный процесс совпал по времени с последними годами существования СССР и становлением реальных федеративных отношений внутри РСФСР. «Муниципальный ренессанс» наступил после довольно длительной невостребованности местного самоуправления в советский период, хотя Россия за время своей истории вплоть до Октябрьской революции 1917 года приобрела и.

1 Титов К. А. Прагматизм в политике и перспективы развития политической науки. // Политические исследования. 1999. № 2. С. 8. обобщила значительный опыт местного самоуправления (земского и городского). Вопросу о том, следует ли считать систему Советов, просуществовавшую до октября 1993 года, органами местного самоуправления или нет, а также об отношении коммунистического и социалистического общественного самоуправления к местному самоуправлению, можно и должно посвятить особое научное исследование, но оно предметно выходит за пределы нашего диссертационного исследования.1 С принятием в 1995 году Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления оформилась в нормах муниципального права, а соответствующие общественные отношения получили свое концептуальное политико-правовое выражение. Однако, до сих пор в научных и политических кругах страны не утихают дискуссии о роли этого института гражданского общества в процессе преобразования России. Это говорит о том, что термин «местное самоуправление» продолжает наполняться реальным смыслом и проникать в общественную психологию нации. С другой стороны, дебаты вокруг термина «муниципальная власть» и самого факта существования данной формы демократии свидетельствуют о неоднозначном понимании сути исходной формы народовластия.

В современном истолковании местное самоуправление является оптимальной формой территориальной самоорганизации населения в рамках муниципального образования для решения вопросов местного значения на.

1 Марксистско-ленинская концепция построения коммунизма включала как следствие весьма существенное положение о судьбе и роли государства в обществе коммунистического типа: государство постепенно «отмирает» и заменяется общественным самоуправлением. Под государством здесь понимается, очевидно, аппарат классового насилия и принуждения. О содержании и смысле понятия «самоуправление» при социализме и затем при коммунизме см. Шендрик М. П. Социалистическое общенародное государство — М.: Мысль. 1985. С. 24, 31, 57, 58. Предположение о том, что Советы народных депутатов на местах могли осуществлять местное самоуправление верно лишь отчасти, так как лишь с 1990 по 1993 годы они совмещали государственные и муниципальные функции управления, тогда как в целом нет (см.: Казанчев Ю. Д., Писарев А. Н. Муниципальное право. — М.: Новый Юрист. 1998. С. 23.). уровне города, района, поселка и иной территории и представляет собой деятельность населения местного территориального сообщества и его выборных органов по управлению местными делами. В ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления В Российской Федерации» от 12 августа 1995 года местное самоуправление в РФ определяется как «признаваемая и гарантируемая Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций». Из данного определения следует, что публичная власть на местах может иметь две противоположные характеристики — быть или местным управлением, или местным самоуправлением. Термин «местное управление» по традиции, принятой в зарубежной муниципальной науке, обозначает деятельность управления в местном территориальном сообществе администрации, назначаемой государственной властью. Местное самоуправление, на наш взгляд, есть тоже управление, но не государственное, а особое территориальное управление — муниципальное. Установление и уточнение некоторых смысловых различий терминов, общепринятых в политологии и правоведении, отражает большое экономическое, политическое и социальное значение для судьбы России и Южного Урала тенденции становления и развития местного самоуправления.

Различным аспектом взаимодействия государственной власти и местного самоуправления посвящены работы таких исследователей управленцев как А. Арато, О. А. Богомолов, В. И. Васильев, А. В. Гайда, Е. С. Егорова, Е. А. Елисеев, С. Г. Зырянов, И. М. Клямкин, С. Г. Кирдина, JI.C. Мамут, Б. С. Модель, И. М. Модель, Э. Поплавска, А. С. Папарин, Р. А. Рахимов, В.И. Свин-цов, A.JI. Стризов, Я. Ю. Старцев, В. П. Тимошенко, А. Г. Хабибуллин, A.M. Чернецкий, Н. В. Щербакова и многих других. Однако исследований посвященных непосредственно теме диссертации, например, применению институционалыюго подхода к местному самоуправлению — немного, хотя такой подход нам представляется весьма перспективным.

Так, глава муниципального образования — это не просто должность или сам по себе отдельно взятый руководитель, а весьма важный институт реального функционирования местного самоуправления, взаимодействующий с другими его институтами и институтами государственной власти.

Цель и задачи исследования

.

Взаимодействие институтов государственной власти и институтов местного самоуправления развертывается на всех трех уровнях организации публичной власти в Российской Федерации, что приводит к возникновению новых форм сотрудничества, например, ассоциаций муниципальных образований. Инновационные формы взаимодействия всех ветвей власти в ходе реализации основных целей управления территориями, объектами, деятельностью населения и т. п. создают новые каузальные сцепления по направлениям политической и социально-территориальной стратификации: государствогражданское общество — человек, город — район — село, центр — регион — окраина.

Именно в этих направлениях лежат главные задачи исследования: во-первых, восполнить пробелы в изучении политических технологий, включая инновационные, взаимодействия органов государственной и муниципальной власти внутри субъектов Федерации. Во-вторых, соотнести научную картину политико-правового мира Российской Федерации, представляемую современной отечественной политологией и правоведением, с тем, что открывается нам в исследовании реального федерализма и практики государственного управления на уровне отдельного субъекта Федерации — Челябинской области. В-третьих, дать типологическое описание уставов муниципальных образований Челябинской области как методологию решения научно-практической проблемы влияния выбора населением муниципального образования той или иной структуры органов местного самоуправления, отраженной в его уставе, на глубину успеха муниципального управления в различных вопросах местного значения и выполнения отдельных государственных полномочий. В этом смысле устав муниципального образования понимается нами как единство и синтез юридических, политико-правовых, социально-экономических, организационных, праксеологических и гносеологических отношений субъекта и объекта местного самоуправления в муниципальном образовании, опираясь, разумеется, на основную юридическую дефиницию содержания и политико-правовую модель функций и сущности устава, изложенных в Конституции Российской Федерации и Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» .

Социально-политическое пространство и время индивидуальной жизни, «жизни» систем и институтов гражданского общества и государства по существу глубоко различно и асинхронно. Понять и теоретически описать, как они соединяются в нечто целое, в единый социально-экономический организм посредством управления и в рамках взаимодействия государства и институтов гражданского общества — одна из труднейших задач, решаемых в нашем диссертационном исследовании. В диссертации нами выдвигается идея муниципального сродства как единства конкретных территориальных форм ассоциаций и союзов в геополитическом ряду: муниципальное образование, ассоциация муниципальных образований, союзы ассоциаций муниципальных образований.

Источники и методика исследования.

Работа опирается на многочисленные исследования как зарубежных, так и отечественных авторов посвященных политологическому анализу взаимодействия государственной власти и институтов местного самоуправления. В данной диссертации проанализирован и обобщен практический опыт становления и развития институтов муниципальной власти и местного самоуправления, их взаимодействие с государственной властью, имеющейся в Челябинской области. В основу взаимодействия государственных органов власти и органов местного самоуправления, на наш взгляд, должны быть положены принципы: целостности всех видов и ветвей власти, их разделения и разграничения, автономности муниципальной власти, эффективности, дополнительности, синергетизма.

Так, местная власть как государственная, так и муниципальная, дополняет центральную в том смысле, что она подзаконна и действует в границах, указанных ей верховной властью. Самостоятельность муниципальной власти не выходит за пределы суверенитета государства, поэтому важно указать полномочия местного самоуправления и разграничить предметы ведения с государственной властью, то есть юридически определить эффективность и самопроизвольность данного уровня власти, при этом учитывая ее основную функцию — сохранение социально-экономической системы государства.

Научная новизна работы заключается в следующих четырех моментах.

Во-первых, в реализации институционального подхода к местному самоуправлению, его взаимодействию с институтами государственной власти. Институциональный подход делает акцент на организационной стороне становления и развития местного самоуправления, технологиях в деятельности его органов. Однако институциональный подход не ограничивается, что характерно для многих работ, посвященных местному самоуправлению, анализом только его органов. Он выделяет другие пока недостаточно изученные политические, управленческие, социальные институты. В диссертации привлечено внимание к таким институтам самоуправления как выборность, ассоциации муниципальных образований, семья и некоторым другим. Местные сообщества рассматриваются соискателем как эквивалент гражданского общества на локальном уровне, что позволяет полнее раскрыть потенциал гражданского общества в целом. Элемент новизны, на взгляд соискателя, заключается в анализе институтов местного самоуправления, в их органической связи с используемыми ими технологиями. Неразвитость некоторых техно.

13 логий, например, процедур и операций по контролю государства за деятельностью глав муниципальных образований снижает управленческий и социальный потенциал, заложенный в местном самоуправлении. Институциональный анализ опирается на практический опыт, прежде всего опыт, накопленный в Челябинской области, его обобщение и осмысление.

Во-вторых, научная новизна состоит в привлечении внимания к некоторым недостаточно изученным аспектам феномена «муниципальная власть», в частности — в раскрытии ее коммуникативной природы, заложенного в ней «понимающего» потенциала.

В-третьих, в работе использован обширный материал, связанный с историей становления и развития местного самоуправления, отдельных его институтов на Южном Урале. Он пока недостаточно или вообще не используется, не проанализирован в научных работах.

В-четвертых, введены в научный оборот труды ряда зарубежных политологов, привлечено внимание к идеям таких отечественных мыслителей, как С. И. Гессен, И. А. Покровский, имеющим значение для разработки теории муниципальной власти, понимания институтов местного самоуправления.

Заключение

.

Проведенное нами исследование, размышления над проблемами российского федерализма, взаимодействия государственной власти и местного самоуправления приводят нас к выводу, что необходимо четко и последовательно проводить различие между декларируемым, словесным и реальным федерализмом.

В силу предрасположенности отечественного менталитета к словесному фетишизму мы склонны отождествлять декорацию тех или иных истин с их реальным осуществлением. Всякая истина есть «уравновешенность, равновесие факторов и мнений». Отечественный федерализм в этом контексте может быть осмыслен как равновесие между федеральной и региональной властью, а региональная власть как равновесие между государственной властью и местным самоуправлением.

Чтобы раскрыть потенциал местного самоуправления, необходимы институциональный подход к нему, разработка и практическое осуществление технологий его взаимодействия с государственной властью.

Проблема формирования и функционирования инновационных форм взаимодействия государственной и муниципальной власти в единстве всех политико-юридических аспектов может быть решена, с одной стороны, как задача практической организации традиционных и инновационных форм взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления (совместные комиссии, комитеты и группы в рамках ассоциаций и союзов ассоциаций муниципальных образований, многосторонние договоры между муниципалитетом и органами государственной власти субъектов и Федерации на определенной законодательной основе), а с другой, как совокупность научных исследований государственного устройства России в целом с точки зрения, во-первых, отношений власти и управления и, во-вторых, диалектики связи субсидиарности как принципа и идеи современного народного представительства и государственного суверенитета1 в свете новейших концепций «сцепления» прав и свобод человека, гражданского общества и государства и дополняющего разделение властей синтеза власти в современном обществе.

Муниципальная наука следует образцам научности более фундаментальных дисциплин обществознания. Это, прежде всего, политическая экономия, социология, история и этнография (включая этнологию). Для стиля научного познания общества характерна индивидуализация общих законов и отношений, а также самого предмета исследования. Иначе говоря, если в естествознании молекула воды (А) отличается чем-то от другой молекулы воды (В), то это отличие не индивидуально, хотя очень много шума наделало в свое время утверждение Нильса Бора о «свободной воле электрона», так как, несмотря на парадоксальность, суждение физика о «свободе воли» объекта квантовой механики отражало трудности понимания «поведения» элементарных частиц в связи с неопределенностью выбора состояний. Индивидуальность любого объекта общественных наук учитывается на разных уровнях: методологическом, теоретическом и эмпирическом. Самые теоретизи-рованные дисциплины общественного профиля — это политическая экономия и социология. В этих науках имеют хождение абстрактные обобщения, сложные гипотезы, математический аппарат, уровень теоретического прогнозирования и т. п. Не всякая дисциплина подобно социологическому и экономическому знанию способна сформулировать в форме закона какие-либо утверждения об обществе, способе жизни народов и человека, судьбе государства. Так или иначе, но даже в этих точных социальных науках есть отражение стиля индивидуализации объекта на уровне самых фундаменталь.

1 О критике различного толкования в тексте Конституции Российской Федерации термина «народ» и связанного с ним различного контекста определения понятия «народный суверенитет» см. в статье Золотаревой М. В. Национальный суверенитет: на стыке права и политики // Федерализм. 1999. № 3. С. 146. ных понятий исследования. Отчасти указанное индивидуализирующее воздействие социальной науки на свои объекты было открытием Маркса, но в большей степени это есть традиция западноевропейской философии с конца XIX века.

В свое время Маркс сформулировал тезис об исходной «клетке» понимания социальных явлений — способе материального производства. Социальная «клетка» — это, конечно, аналогия клеточной теории в биологии, но с присущей социальным исследованиям спецификой. В способе производства, по Марксу, неповторимым образом отпечатывается своеобразие облика всего социального организма общества. Поэтому назвать нечто («способ производства» у Маркса, «агрессивность» у Лоренца, «бессознательное» у Фрейда, «поиск смысла» у Франкла и т. д.) «клеткой» объекта исследования, а им является в конечном счёте общество, — значит, одновременно обобщить элементарные свойства общественного организма до степени фундаментальных, а с другой стороны, индивидуализировать найденные основы. Местное самоуправление, муниципальная власть — это своеобразная «клетка» современного российского социального организма от государства через гражданское общество к местному сообществу и человеку. Свое наблюдение над настоящим моментом истории государства России, общества и человека в условиях экономики, экологии и культуры Южного Урала можно обобщить еще одной идеей: укорененность самоуправленческих начал в местной жизни является эталоном социального здоровья, процветания и самодостаточности гражданского общества и человека. История цивилизации в общем и целом подтверждает правильность идеи «эталонности» системы местного самоуправления для определения благополучия национальной жизни. Монархии (Швеция, Великобритания), республики (унитарная во Франции, федеративные — в Германии и США, конфедеративная — Швейцария) включают независимо от своей организации местное самоуправление в качестве важнейшего элемента государственного управления. Элементарность, «клеточность», если можно так сказать, и эталонность — вот параметры самоуправления для уровня субъекта Федерации.

Таким образом, для муниципальной власти мы даем такое определение: муниципальная власть — это управление делами местного значения посредством референдума, собраний (сходов), выборов населением представительных органов и должностных лиц, которые реализуют социальную функцию самоорганизации местного сообщества (муниципального образования). Муниципальная власть — это альтернатива административному управлению населением той или иной территории в концептуальных и гуманитарных аспектах, но отнюдь не в техническом отношении, поскольку власть — родовое понятие как для местного самоуправления, так и в административном (государственном) управлении территориями. Концептуальные и гуманитарные различия государственной и муниципальной власти обнаруживаются в противоречиях общественного и государственного, органического и механического в функционировании институтов гражданского общества и государства. Справедливость сказанного подтверждается наличием в уставах муниципальных образований пункта об обязательном и императивном исполнении распоряжений главы муниципального образования, представительного органа и администрации, а также решений, принятых непосредственно населением на референдумах, собраниях и сходах, на всей территории муниципального образования. Демократия и сильная (государственная или муниципальная) власть — понятия тождественные при всех различиях источника происхождения.

И государственная власть, и местное самоуправление едины в своей опоре на потребности и интересы человека, его ожидания и предпочтения. Чтобы в полной мере содействовать их реализации управление на всех его уровнях — от федерального до местного, локального должно становиться бо.

159 лее антропологичным и технологичным, учитывающим особенности тех или иных регионов, конкретные условия жизнедеятельности людей.

Локальное социальное и политическое пространство имеет огромный потенциал, без использования которого не может быть выявлен и раскрыт потенциал России как на региональном, так и на глобальном уровнях.