Правовые и организационные проблемы информатизации и электронного документооборота в органах государственной власти субъекта Российской Федерации: На примере Воронежской области

Актуальность темы

исследования.

В современном мире постоянно возрастает значение информации как одного из важнейших ресурсов жизнеобеспечения социума, а также все большую роль играют технологии, связанные с обработкой, передачей и хранением различного рода сведений, что подтверждают ставшие уже реальностью тенденции перехода общества в развитых странах к новой формации — постиндустриальному, информационному обществу.

Рост роли информации в глобальных общественных процессах в XX веке существенным образом отразился и на правах и свободах человека. Принцип свободы мысли и слова был развит и дополнен правом искать, получать, передавать и распространять информацию. Эти принципиальные для нормального развития человека свободы нашли свое отражение как в актах международного уровня, так и в национальных законодательствах многих стран, в том числе в Конституции и федеральном законодательстве Российской Федерации.

Общемировая тенденция информатизации не могла не затронуть и сферу государственного управления. Социальное управление в целом, и государственное управлением, в частности, весьма существенным образом зависят от скорости и качества получения различного рода информации о состоянии управляемой среды, накопления ресурсов, благодаря которым возможно своевременно принять необходимое решение.

Следует также отметить, что применительно к российским реалиям, процессы информатизации, являющиеся данью времени, проходят в условиях длительного реформирования экономики путем перехода от административно-командной модели к саморегулируемой рыночной модели. Вследствие этого существенным образом изменяется вся система государственного управления, т. е. происходит существенная перестройка административной системы.

Сам феномен «информационного общества» остается пока малоизученным, хотя к его анализу обращались и обращаются ученые-философы, социологи, и правоведы. В связи с вышеуказанным, наибольшую актуальность приобретает изучение процессов накопления, обработки и передачи информации в связке с трансформацией системы государственного управления.

Однако построение любой прикладной модели в юридической науке невозможно без опоры на твердый теоретический фундамент. В силу этого, учитывая небольшой временной период, в течение которого в России развивается наука информационного права, необходимо дальнейшее осмысление ряда теоретических положений и дальнейший системный анализ положений основополагающих норм законодательства и правовых конструкций, посредством которых информация становится предметом административного и гражданского оборота.

Помимо федерального законодательства, регулирующего отношения в информационной сфере, не менее поступательно развивается и законодательство субъектов Российской Федерации, одна из ключевых задач которого — учет региональных особенностей в регулировании процессов информатизации, а также дальнейшая конкретизация норм федерального законодательства в целях его более точного выполнения всеми субъектами правоотношений. Изучение законодательства субъектов Российской Федерации необходимо еще и для того, чтобы выявить ошибки и несоответствия, которые неизбежно возникают в процессе адаптации норм федерального законодательства к региональным условиям.

Одной из существенных проблем совершенствования процессов государственного управления как на федеральном, так и на региональном уровнях является ускорение и упорядочение обмена между субъектами соответствующих отношений юридически значимыми сведениями, которые обычно представляются в виде документов. Организация устойчивого и безопасного оборота документов в электронной форме отображения — один из ключевых моментов совершенствования системы информационного обеспечения деятельности публичной власти на современном этапе. В данной сфере и доктринальные наработки, и нормативное регулирование пока находятся на самом начальном уровне, в особенности этот дефицит начинает ощущаться при возникновении задач по построению конкретных систем.

Однако следует также понимать, что системы электронного документооборота, а также информационные системы органов государственной власти и органов местного самоуправления в целом — это не столько комплекс норм и иных правил, сколько сложнейший комплекс технических и организационных решений, ряд из которых предопределяет наличие вектора для правового регулирования. Именно поэтому изучение правовых аспектов этой проблемы необходимо осуществлять в определенной мере в соприкосновении с другими науками — наукой государственного управления, техническими теориями систем и рядом других.

Все вышеуказанное, по мнению автора, предопределяет актуальность проведенного диссертационного исследования.

Степень разработанности проблемы.

Изучение общих проблем информационного права и правовых аспектов информатизации отражено в работах таких ученых как И. Л. Бачило, Г. В. Белов,.

A.Б. Венгеров, А. П. Вершинин, С. В. Вихорев, Е. К. Волчинская, В. А. Дозорцев,.

B.А. Копылов, В. В. Крылов, А. А. Косовец, В. М. Лебедев, В. Н. Лопатин, В. Н. Монахов, В. В. Наумов, Н. С. Полевой, Семилетов С. И., А. П. Сергеев, А. А. Стрельцов, Ю. А. Тихомиров, И. Д. Тиновицкая, Л. К. Терещенко, А. В. Ткачев, А. В. Шамраев, А. А. Фатьянов и ряд других.

Изучение проблем построения систем и информационных систем отражено в работах таких авторов как Волкова В. Н., Денисов А. А., Заряев А. В., Ку-кин В.И., Минаев В. А., Острейковский В. А., Силин В. Б., Скрыль С. В., Шапиро Д. И. и ряда других.

Вместе с тем в работах большинства из указанных авторов, в силу объективных причин и, прежде всего того факта, что исследования проводились в разные годы, отсутствует целостный взгляд на проблемы правового регулирования региональной информатизации и изучение правовых аспектов построения систем электронного документооборота на уровне субъектов Российской Федерации.

Все указанное в совокупности приводит к необходимости рассмотрения правовых и организационно-технических проблем информатизации и электронного документооборота в органах государственной власти субъектов Российской Федерации. В качестве модели для рассмотрения выбрана Воронежская область.

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе информатизации деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления на региональном уровне, а также при построении систем электронного документооборота с использованием электронной цифровой подписи в органах публичной власти регионального уровня.

Предмет исследования — нормы административного, информационного и гражданского права, а также доктринальные положения соответствующих отраслевых юридических наук, возникающие в процессе информатизации системы государственного и муниципального управления и построения систем электронного документооборота в органах публичной власти регионального уровня.

Цель и задачи исследованш.

Целью исследования является изучение теоретических основ построения информационного общества, осуществления процессов информатизации и построения систем электронного документооборота, создание и совершенствование юридических конструкций, позволяющих активизировать разрешение данных проблем.

В рамках достижения указанной цели в исследовании решались следующие задачи:

1) исследование правовых и социальных аспектов построения информационного общества и автоматизации процессов накопления и движения информации в системе государственного управления;

2) изучение современного состояния правового регулирования в информационной сфере Российской Федерации на федеральном и региональном уровнях;

3) исследование общетеоретических правовых проблем организации электронного документооборота;

4) анализ правовых аспектов построения модели электронного документооборота в органах государственной власти субъекта Российской Федерации (на примере Воронежской области);

5) формирование деятельностного подхода как методологической основы для системного исследования информационных процессов в органах публичной власти субъекта Российской Федерации;

6) формулирование организационно-технических требований к структурному и функциональному облику информационных систем органов публичной власти субъекта Российской Федерации.

Методология и методы исследования.

Общую методологическую основу диссертационного исследования составили диалектический метод познания, исторический, системный, целевой подходы к изучаемой проблеме. В основу конкретной методологии положены принципы единства исторического и логического в познании, а также специальные методы познания: формально-логический, формально-юридический, сравнительно-правовой, а также методы абстрагирования, аналогии и моделирования.

В процессе работы над диссертационным исследованием автором изучено значительное количество нормативного материала, общетеоретической и специальной литературы.

Научная новизна исследования заключается в том, что впервые в науке информационного права проведено комплексное теоретико-прикладное исследование проблем правового регулирования процессов информатизации и построения системы электронного документооборота с использованием электронной цифровой подписи в органах публичной власти субъекта Российской Федерации.

Положения, выносимые на защиту:

1. Содержание основных и факультативных признаков, посредством которых можно оценить наличие тенденции у той или иной страны или региона к вхождению в состояние, именуемое информационным обществом. В качестве основных признаков автором выделяются: наличие сети электронных банков информационных ресурсов, содержащих научные знания, к которым обеспечивается доступ с помощью компьютерных телекоммуникацийналичие развитой телекоммуникационной инфраструктурыширокое распространение компьютерных технологий во всех сферах жизни населения. В качестве факультативных признаков выделяются: переориентация экономики на доминирование сектора производства информационных технологий, информационных ресурсов и информационных услугформирование единого информационно-телекоммуникационного пространства страны (региона) — высокий уровень правовой культуры населения. '.

2. Авторские определения следующих категорий: информация — сведения, обладающие субъективной ценностью для участников правоотношений, полученные или разработанные ими для целей реализации своих прав и обязанностей «- документированная информация (документ) — зафиксированные на материальном носителе сведения с установленными для данной категории документов реквизитами, позволяющими идентифицировать их источник, а также определить обладателя» — электронная цифровая подпись — основной реквизит электронного документа, полученный в результате криптографического преобразования с использованием закрытого ключа электронной цифровой подписи и предназначенный для подтверждения факта согласия владельца этого ключа с содержанием подписываемой информации, идентификации владельца ключа и установления отсутствия искажения в электронном документе" .

3. Предложение об изменении нормы Закона Воронежской области «Об информатизации Воронежской области», устанавливающей диспозицию и санкцию административного правонарушения, связанного с непредставлением информации, изложив ч. 2 ст. 13 указанного Закона в следующей редакции:

Непредставление или несвоевременное представление в Воронежскую областную Думу или администрацию Воронежской области информации (сведений), представление которой предусмотрено нормативными правовыми актами органов государственной власти Воронежской области или по отдельному мотивированному запросу указанных органов государственной власти, направленному в соответствие с их компетенцией, а равно представление таких сведений (информации) не в полном объеме или в искаженном виде, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одного до трех минимальных размеров оплаты трудана должностных лиц — от трех до пяти минимальных размеров оплаты трудана юридических лиц — от двадцати до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда.

Примечание: протокол о данном административном правонарушении составляется должностными лицами органов внутренних дел (милиции). Дело о данном административном правонарушении рассматривается судьей" .

4. Положение о том, что одним из центральных понятий в правовом регулировании электронного документооборота является категория «юридическая сила электронной цифровой подписи», хотя оно выделяется далеко не во всех законодательных актах, регулирующих отношения в сфере использования таких алгоритмов. Одним из важнейших условий придания электронной цифровой подписи юридической силы является четкая и однозначная привязка закрытого ключа к конкретному лицу — его владельцу, на которого должна возлагаться юридическая ответственность за негативные последствия выхода закрытого ключа из-под его власти и использования в ущерб интересам организации, которую представляет данное лицо.

5. Основные положения единой государственной политики организации электронного документооборота с использованием электронной цифровой подписи в органах публичной власти Воронежской области, которая включает в себя: 1) формирование единой нормативной базы, на основании которой должна осуществляться данная деятельность- 2) формирование единой системы подтверждения подлинности электронной цифровой подписи в электронных документах путем создания удостоверяющего центра в Администрации Воронежской области- 3) регистрация в качестве владельцев сертификата ключа подписи всех должностных лиц органов государственной власти и органов местного самоуправления, имеющих право подписи служебных документов, а также должностных лиц организаций и учреждений любой формы собственности, с которыми органами государственной власти и органами местного самоуправления осуществляется обмен электронными документами- 4) введение ограничений на использование электронной цифровой подписи только отношениями, связанными с компетенцией и взаимными интересами органов публичной власти и организаций- 5) установление отношений по обмену электронными документами между органами публичной власти и иными организациями на территории Воронежской области на основании административного акта с последующим заключением договоров.

6. Положение о том, что с позиций деятельностного подхода деятельность органов публичной власти по решению задач информатизации является коллективной деятельностью с функциональным разделением (разделением активностей).

7. Совокупность принципов, на основе которых должны строиться региональные системы защиты информации, включающая в себя: принцип законности, принцип разграничения полномочий между федеральными и региональными органами защиты информации, принцип добровольности, принцип стабильности ядра региональной системы защиты информации, принцип активности оболочки региональной системы защиты информации, принцип коллегиальности руководства, принцип рационального сочетания универсальности и дифференциации, принцип учета опыта защиты информации, принцип поэтапности формирования и развития региональной системы защиты информации.

Теоретическая и практическая значимость исследования.

Теоретическая значимость работы заключается в том, что выводы и обобщения, полученные в результате анализа доктринальных положений и норм права, позволяют развивать ряд направлений в науке информационного права.

Практическая значимость работы состоит в том, что содержащиеся в ней анализы, выводы и предложения могут быть использованы при совершенствовании нормативной правовой базы федерального и регионального уровней по вопросам информатизации и организации систем электронного документооборота с использованием электронной цифровой подписи, а также в учебном процессе в системе высшего профессионального образования юридического и технического профиля при изучении предметов «Информационное право», «Организация электронного документооборота», при переподготовке и повышении квалификации работников органов государственной власти, в том числе органов внутренних дел.

Обоснованность и достоверность полученных результатов обеспечивается методологией проведенного исследования, базирующегося на системном и комплексном подходах к его предмету. Положения и выводы диссертационного исследования опираются на анализ норм административного, информационного и гражданского законодательства, иных нормативных правовых актов, регулирующих данную область общественных отношений.

Апробация результатов исследования и внедрение. Основные теоретические положения и выводы проведенного диссертационного исследования отражены в 17 публикациях. Результаты внедрены и используются в учебном процессе и научно-исследовательской деятельности Московского инженерно-физического института (государственного университета), Воронежского института МВД России, а также практической деятельности Администрации Воронежской области.

Основные результаты проведенного исследования докладывались на Всероссийской научно-практической конференции «Охрана и безопасность» (2001 п), Всероссийской научно-практической конференции «Современные проблемы борьбы с преступностью» (2002 — 2005 гг.), Всероссийской научно-практической конференции «Охрана, безопасность и связь» (2003 — 2005) в г. Воронеже Воронежского института МВД России, а также научно-практической конференции Московского инженерно-физического института (государственного университета) (февраль 2006 г.).

Структура диссертации. Работа состоит из двух глав, поделенных на шесть параграфов, введения, заключения и списка литературы из 183 наименований. Объем диссертации составляет 221 страницу, включая 4 рисунка.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Завершая исследование затронутых в работе проблем, автор считает необходимым в обобщенном виде остановиться на ее результатах.

Рассмотрев правовые и социальные аспекты построения информационного общества и автоматизации процессов накопления и движения информации в системе государственного управления, автор пришел к следующим выводам.

1. Современный этап развития цивилизации связан с вхождением передовых в экономическом отношении стран в новое социальное состояние, именуемое информационным обществом. Основными признаками, посредством которых можно оценить наличие тенденции у той или иной страны к вхождению в данное новое социальное состояние, по мнению автора, являются: наличие сети электронных банков информационных ресурсов, содержащих научные знания, к которым обеспечивается доступ с помощью компьютерных телекоммуникацийналичие развитой телекоммуникационной инфраструктурыширокое распространение компьютерных технологий во всех сферах жизни населения.

Факультативными признаками указанного процесса являются: переориентация экономики на доминирование сектора производства информационных технологий, информационных ресурсов и информационных услугформирование единого информационно-телекоммуникационного пространства странывысокий уровень правовой культуры среди населения.

2. В Российской Федерации создан определенный нормативный массив на федеральном уровне, позволяющий концептуально определить пути, по которым необходимо идти в направлении вхождения страны в состояние информационного общества. Основой для этой системы является Федеральный закон «Об информации, информатизации и защите информации» .

3. Важным условием информатизации как процесса в России является его органичное сопряжение на уровне нормативного регулирования с международными актами, а также поддержание необходимого уровня международного информационного обмена. Этим задачам отвечают подписание Российской Федерацией «Окинавской хартии глобального информационного общества», а также принятие и реализация Федерального закона «Об участии в международном информационном обмене» .

4. Практическое воплощение задач информатизации как одного из приоритетных направлений государственного развития заключается в принятии и реализации целого ряда федеральных программ, среди которых ведущее место отводится программе «Электронная Россия», оказывающей влияние на различные аспекты процесса информатизации. Автор подверг анализу ряд ее важнейших положений с позиций юридической науки, особо выделив направление информатизации системы государственного управления в части обеспечения информированности общества и граждан о деятельности федеральных органов исполнительной власти.

Рассмотрев современное состояние правового регулирования в информационной сфере Российской Федерации на федеральном и региональном уровнях, автор пришел к следующим выводам.

1. Категория «информация» используется для своих потребностей разными науками: техническими, физико-математическими, общественными и иными, в силу чего существует довольно большое число различных определений данной категории. Для потребностей юридической науки важен не акцент на форме представления информации и не заведомо неполный перечень субстанций, о которых получена информация, как это следует из определения, приведенного в Федеральном законе «Об информации, информатизации и защите информации», а важность каких-то конкретных сведений для субъектов, участвующих в правоотношениях (субъективная ценность) и цель вычленения конкретных сведений из общего массива возможных сведений о каком-либо предмете. Поэтому предложено следующее определение понятия «информация», пригодное, по мнению автора, для использования в рамках юридических наук: «информация — сведения, обладающие субъективной ценностью для участников правоотношений, полученные или разработанные ими для целей реализации своих прав и обязанностей» .

2. Обоснована необходимость корректировки содержащейся в Федеральном законе «Об информации, информатизации и защите информации» дефиниции «документированная информация (документ)», которую предлагается определить как «зафиксированные на материальном носителе сведения с установленными для данной категории документов реквизитами, позволяющими идентифицировать их источник, а также определить обладателя» .

3. По нашему мнению, все государственные информационные ресурсы, за исключением созданных специально для обеспечения потребностей одного субъекта Российской Федерации, должны иметь статус федеральных, т.к. пользоваться ими должны все участники соответствующих правоотношений. Иной вопрос заключается в том, что финансирование формирования каждого регионального сегмента может осуществляться как из федерального бюджета, так и из бюджета субъекта Российской Федерации.

4. Давая оценку подвергнутому развернутому правовому анализу Федеральному закону «Об информации, информатизации и защите информации», автор пришел к следующим выводам: данный Закон задумывался как системообразующий законодательный акт, на основании которого строилась более специализированная система законодательного и подзаконного регулирования в информационной сфере. С указанной задачей Закон справился только частично, т.к. охватил лишь сферу оборота документированной информациинесомненным достоинством данного Закона является введение в нормативный оборот категории «информационный ресурс», позволяющей в определенной мере нивелировать различия отдельных массивов информации между собой и тем самым облегчать их включение в деловой оборотданный Закон, к сожалению, содержит значительное число неточностей и внутренних логических противоречий, а также несоответствий по отношению к иным законодательным актам, прежде всего к Конституции Российской Федерации, что существенно затрудняет его практическое применение.

5. Подвергнуты анализу Закон г. Москвы «Об информационных ресурсах и информатизации г. Москвы», а также Закон Ленинградской области «О государственных информационных ресурсах Ленинградской области», выводы которого свидетельствуют о наличии существенно различающихся подходов к законодательному регулированию данных отношений на региональном уровне и эта разница, по нашему мнению, обусловлена тем, что необходимость реализации такой важнейшей задачи как формирование системы информационных ресурсов и осуществление процессов информатизации пока осознана далеко не всеми региональными властями в качестве приоритетного направления, а причина такому положению обусловлена отсутствием четкого регулирования данных отношений на федеральном уровне.

6. На основе углубленного анализа положений Закона Воронежской области «Об информатизации Воронежской области», автор пришел к выводу о том, что ряд положений данного законодательного акта требует некоторой корректировки. В связи с указанным предлагается следующее.

6.1. Абзац 4 ч. 2 ст. 2 Закона изложить в следующей редакции: «Приведение системы документооборота и правил документирования информации на территории Воронежской области в соответствие с общегосударственными стандартами и правилами, расширение применения таких доку-ментационных систем как кадастры, классификаторы и регистры» .

6.2. Часть 2 ст. 13 Закона изложить в следующей редакции: «Непредставление или несвоевременное представление в Воронежскую областную Думу или администрацию Воронежской области информации (сведений), представление которой предусмотрено нормативными правовыми актами органов государственной власти Воронежской области или по отдельному мотивированному запросу указанных органов государственной власти, направленному в соответствие с их компетенцией, а равно представление таких сведений (информации) не в полном объеме или в искаженном виде, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одного до трех минимальных размеров оплаты трудана должностных лиц — от трех до пяти минимальных размеров оплаты трудана юридических лиц — от двадцати до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда.

Примечание: протокол о данном административном правонарушении составляется должностными лицами органов внутренних дел (милиции). Дело о данном административно правонарушении рассматривается судьей" .

6.3. Регулируя процессы информатизации и формирование информационных ресурсов, Закон совершенно игнорирует в своих нормах участие в данных отношениях органов местного самоуправления.

Рассмотрев общетеоретические правовые проблемы организации электронного документооборота, автор пришел к следующим выводам.

1. Анализ научных суждений по вопросам формирования электронного документооборота показывает следующее:

— категория «документооборот» и категория «юридически значимый документ» тесно между собой взаимосвязаны, т.к. вне упорядоченного документооборота юридически значимый документ существовать не может. Его обязательные реквизиты должны быть системны, т. е. вытекать из определенной упорядоченной совокупности отношений. Возьмем в качестве примера такой реквизит как регистрационный номер. Для того, чтобы он появился, необходимо иметь систему учета документов, которая может быть отдельной для каждой организации, а может носить общегосударственный характер, например, учет объектов недвижимости;

— юридическая сила документа и наличие реквизитов связаны между собой постольку, поскольку наличие или отсутствие реквизитов определяют юридическую силу документов вообще. Только один, по мнению автора, центральный реквизит — подпись управомоченного лица — определяет величину юридической силы документа, т.к. является подтверждением воли, изъявленной лицом в пределах предоставленных ему полномочий;

— большинство реквизитов характеризуются тем, что они могут быть проверены в организации-создателе документа. Собственно, регистрационный номер и дата регистрации документа служат для того, чтобы при необходимости можно было бы подтвердить, действительно ли исходил данный документ из данной организации, либо нет.

2. Сравнительный анализ определений понятия «электронная цифровая подпись», представленных в российском и ряде зарубежных законов, применительно к отечественному показывает следующее:

— в соответствии с тенденцией, присутствующей в аналогичном законодательстве большинства стран в нем имеется указание на предназначение данного способа подтверждения подлинности документа;

— в отличие от большинства из вышеприведенных определений, ЭЦП квалифицируется как реквизит электронного документа, а не просто данных или сообщения, что в общем и целом позитивно, т.к. информация, зафиксированная на материальном носителе с научной точки зрения должна приобретать статус юридически значимой только в случае придания ей статуса документа. Однако у данного утверждения имеется и оборотная сторона — собственноручная подпись в документе, как автор показал выше, имеет основополагающее значение и сводить ЭЦП к рангу одного из многочисленных реквизитов, тогда как основная цель Федерального закона об ЭЦП заключается в создании правовых условий признания электронной подписи равнозначной собственноручной, вряд ли является правильным подходом;

— неверным акцентом является также и сделанный в рассматриваемой дефиниции акцент на основное предназначение ЭЦП как средства защиты электронного документа от подделки. Дело в том, что без подписи в юридическом смысле документ не может быть документом, только зафиксированное волеизъявление управомоченного субъекта дает документу должную юридическую силу, защитные свойства ЭЦП конечно важны, но они вторичны по отношению к воле лица, проставившего подпись.

На основании вышеизложенного предложено следующее определение понятия электронная цифровая подпись: «основной реквизит электронного документа, полученный в результате криптографического преобразования с использованием закрытого ключа электронной цифровой подписи и предназначенный для подтверждения факта согласия владельца этого ключа с содержанием подписываемой информации, идентификации владельца ключа и установления отсутствия искажения информации в электронном документе» .

3. Теоретическая оценка одного из центральных понятий в правовом регулировании электронного документооборота — категории «юридическая сила электронной цифровой подписи» показал, во-первых, что далеко не все принятые законодательные акты его выделяют (развернутое регулирование содержится только в австрийском Законе об электронной подписи) — во-вторых, по нашему мнению, одним из важнейших условий придания ЭЦП юридической силы, равной собственноручной подписи, является четкая законодательная привязка закрытого ключа к конкретному физическому лицу — его владельцу, который должен нести персональную юридическую ответственность (и, соответственно, все негативные юридические последствия) за то, что закрытый ключ вышел из-под его власти и был использован в ущерб интересам организации, которую представляет данное лицо. Для указанной цели Федеральный закон «Об электронной цифровой подписи» должен быть подвержен корректировке.

4. Анализ ст. 16 Федерального закона «Об электронной цифровой подписи» показывает, что отношения по использованию ЭЦП в системе государственного управления представлены в ней более чем схематично, фактически за ними не просматривается какая-либо система, практически воплощаемая в реальную действительность.

В связи с этим автор обосновывает расширение регулирования данных отношений на уровне федерального закона как для федерального уровня государственного управления, так и для регионального и муниципального уровней. Единство в регулировании позволит в конечном итоге создать целостную систему электронного документооборота, прежде всего, для исполнительной власта, которая наибольшим образом испытывает потребность в ускорении и оптимизации управленческих процессов.

Рассмотрев правовые аспекты построения модели электронного документооборота в органах государственной власти субъекта Российской Федерации, автор пришел к следующим выводам.

1. В процессе исследования сформулированы основные положения единой государственной политики использования системы ЭЦП и организации электронного документооборота в органах публичной власти Воронежской области. К ним, в частности, относятся:

1) формирование единой нормативной базы, на основании которой будет осуществляться данная деятельность;

2) формирование единой системы подтверждения подлинности ЭЦП в электронных документах путем создания удостоверяющего центра в Администрации Воронежской области;

3) регистрация в качестве владельцев сертификата ключа подписи в Удостоверяющем центре Администрации Воронежской области всех должностных лиц органов государственной власти и органов местного самоуправления, имеющих право подписи служебных документов, а также должностных лиц организаций и учреждений любой формы собственности, с которыми органы государственной власти и органами государственной власти и органами местного самоуправления осуществляется обмен электронными документами;

4) введение ограничений на использование ЭЦП только отношениями, связанными с обменом служебной информацией по вопросам, входящим в компетенцию, между структурными подразделениями Администрации Воронежской области между собой, с органами местного самоуправления, а также с иными зарегистрированными в Удостоверяющем центре должностными лицами организаций и учреждений, а для данных субъектов — только с органами государственной власти и органами местного самоуправления Воронежской области;

5) возникновение отношений по обмену электронными документами между органами государственной власти, органами местного самоуправления и иными организациями на территории Воронежской области на основании административного акта с последующим заключением договоров.

2. В процессе исследования смоделированы и обоснованы основные нормы, которые должны содержаться в «Инструкции о порядке ведения электронного документооборота в Аппарате Администрации, главных управлениях и управления Администрации Воронежской области, местных администрациях городских и районных органов местного самоуправления» .

3. Определена примерная компетенция органа, ответственного за организацию и осуществление электронного документооборота в органах публичной власти Воронежской области — Управления автоматизации документооборота Аппарата Администрации Воронежской области.

4. Определена примерная компетенция Удостоверяющего центра Администрации Воронежской области, порядок изготовления и выдачи закрытых ключей ЭЦП должностным лицам структурных подразделений Администрации, руководителям организаций и учреждений, включенных в систему электронного документооборота.

Рассмотрев проблемы использования деятелыюстного подхода в качестве методологической основы для системного исследования информационных процессов в органах публичной власти субъекта Российской Федерации, автор пришел к следующим выводам.

1. В понятии любой деятельности можно выделить следующие основные компоненты: цель, объект, субъект и практическую активность субъекта, осуществляемую для достижения цели. При этом под активностью понимается абстрактная система планируемых действий субъекта деятельности со следующими свойствами: целенаправленность, рациональность и сложность. С позиций данного подхода деятельность органов публичной власти по решению стоящих перед ними задач является коллективной деятельностью с функциональным разделением (разделением активностей). При этом под субъектами деятельности в общем случае могут пониматься сотрудники как компоненты организационной структуры органа, либо орган в целом.

2. Целенаправленная деятельность органов публичной власти может быть представлена в виде последовательности процессов принятия решений. Процесс принятия решений, в свою очередь, может быть рассмотрен как процесс преобразования информации, поскольку любой его этап можно трактовать в терминах движения и обработки информации. Предложенный подход позволяет использовать понятие информационной системы как системы, в которой протекают информационные процессы, составляющие полный жизненный цикл информации: генерация, преобразование, передача, прием, хранение, обработка (использование), уничтожение.

3. При формировании информационной системы органам публичной власти следует учитывать ряд положений и факторов. Во-первых, необходимо определить свойства такой системы. Очевидно, что информационная система органов публичной власти является сложной системой большого масштаба. Во-вторых, такая система является распределенной, т.к. обладает иерархической организацией. В-третьих, на деятельность такой системы неизбежно влияние случайных факторов, а также целенаправленного негативного воздействия. В-четвертых, в таких системах весьма важное место занимает человек, интересы и цели которого необходимо учитывать при организации и осуществлении информационного обеспечения. В-пятых, при оценке информационной системы необходимо учитывать ее состояние (процесс выполнения информационных процедур и совокупность организационно-технических, процедурных и информационных структурных решений.

Рассмотрев проблему формирования организационно-технических требований к структурному и функциональному облику информационных систем органов публичной власти Российской Федерации, автор пришел к следующим выводам.

1. Основными задачами информационных систем органов публичной власти являются: обеспечение единого информационно-телекоммуникационного пространства органов властиобеспечение информационных коммуникаций и координации информационных систем органов властиинтеграция информационных ресурсов органов власти на федеральном и территориальном уровнях в интересах управления государствомсоздание и развитие интегрированной информационно-телекоммуникационной среды, реализующей международные стандарты и рекомендациисоздание информационно-аналитических подсистем и объектов информационных систем органов государственного (муниципального) управления для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, организация их взаимодействиясоздание доверенной программно-технической среды и обеспечение гарантированного уровня информационной безопасности распределенной информационной системыадминистрирование единого информационно — телекоммуникационного пространства органов власти.

2. Информационное обслуживание информационных систем органов публичной власти регионального уровня заключается во взаимодействии с государственными органами, федеральными органами исполнительной власти на территории субъекта и местным самоуправлением. На этом уровне управление направлено на рациональное размещение производства, углубление специализации и комплексное развитие территорий, выравнивание уровней их экономического и социального развития, решение других задач региональной политики. Оно обеспечивается разграничением прав и ответственности между федеральными и региональными органами власти.

Информационное обслуживание на муниципальном уровне заключается во взаимодействии с вышестоящими уровнями, службами муниципальной власти и субъектами хозяйствования, функционирующими на данной территории местного самоуправления. Управление на данном уровне направлено на оптимальное использование муниципальных ресурсов в интересах обеспечения устойчивого развития системы местного самоуправления в целом и каждого жителя муниципального образования в отдельности.

3. В Российской Федерации система государственного управления в целом, а, следовательно, и система управления государственными информационными ресурсами, включает три параллельно существующие схемы управления: функциональную, ведомственную и региональную.

Функциональная (межведомственная) схема — осуществление управления определенным видом деятельности, независимо от ведомственного или регионального подчинения организаций, осуществляющих эту деятельность. Примером такой схемы является закрепление управляющих функций по некоторым видам информационных ресурсов за конкретным ведомством (архивы — Росар-хив, библиотеки — Минкультуры России, НТИ — Минобрнауки России и т. д.).

Ведомственная (иерархическая) схема — управление всеми функциями подчиненных организаций.

Региональная схема — управление организациями, расположенными на данной территории. В полной мере региональная схема управления реализуется по отношению к организациям регионального подчинения, однако, значительная часть функций управления, в частности, координация деятельности, фактически осуществляется по отношению ко всем схемам.

Вышеуказанные схемы сосуществуют, создавая сложную и противоречивую картину, тем более при управлении столь большим и неоднородным объектом, как государственные информационные ресурсы. В соответствии с рассмотренными вариантами схем управления основной деятельностью государственного сектора управление информационными ресурсами также может осуществляться по межведомственной, ведомственной и региональной схемам.

4. Основные организационные принципы программы информатизации на региональном уровне могут быть сведены к следующим позициям:

1. Единая политика на всех уровнях, исключающая местнический подход и преобладание групповых интересов.

2. Наличие необходимых объемов финансирования программы, включая внешние источники.

3. Консолидация всех эффективных территориальных ресурсов, имеющихся в данной отрасли.

4. Наличие базовой структуры, координирующей создание территориальной информационные системы и ее последующую эксплуатацию.

5. Наличие квалифицированной команды координаторов программы и обеспечение их заинтересованности в конечном результате на основе хозрасчета.

6. Обеспечение жесткой дисциплины информационного обмена, исключающей межведомственные и межструктурные барьеры, тормозящие развитие программы.

7. Систематическое обучение пользователей информационных систем, повышающее их информационную культуру и квалификацию в данной отрасли.

5. Нормальное функционирование информационных систем органов публичной власти невозможно без реализации адекватных мер защиты как самой системы от деструктивных воздействий, так и защиты находящихся в них информационных ресурсов от противоправного копирования и уничтожения.

При этом основными факторами, определяющими развитие систем защиты информации на региональном уровне являются:

— реструктуризация управления хозяйственной деятельностью, повышение самостоятельности субъектов Российской Федерации, предприятий, учреждений и организаций, находящихся на их территории;

— возрастание зависимости результатов деятельности органов государственной власти, местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций от достоверности используемой ими информации, своевременности ее получения, надежности принятых мер по сохранению в тайне информации ограниченного доступа;

— придание информации статуса объекта собственности, формирование информационных ресурсов, находящихся во владении субъектов Российской Федерации, предприятий, организаций, учреждений и граждан, необходимость защиты этих ресурсов от противоправных действий.

— увеличение объемов информации, циркулирующей в органах государственной власти и местного самоуправления и составляющей служебную, коммерческую, профессиональную, личную тайну и другие виды тайн. Неоднозначность классификации одной и той же информации при ее обработке в различных государственных и негосударственных учреждениях. Необходимость равнопрочной защиты такой информации независимо от места нахождения ее носителей;

— широкое использование в органах власти и управления региональных и глобальных информационных систем, накапливающих и передающих огромные объемы ценнейшей информации и, в то же время, уязвимых для угроз несанкционированного доступа к конфиденциальной информации, возрастание риска и опасности несанкционированных и непреднамеренных воздействий на информацию в этих системах;

— возрастание опасности информационных угроз, возникающих в непосредственной близости от защищаемых объектов региона или на них самих. Широкое использование криминальными структурами устройств негласного получения информации, рост числа преступлений в сфере компьютерной информации. Невозможность своевременно и достоверно прогнозировать и выявлять эти угрозы, оценивать их опасность, принимать адекватные меры по устранению из центра;

— формирование в регионе негосударственных структур, занимающихся вопросами защиты информации (ЗИ), составляющей коммерческую, банковскую и другие виды тайн;

— неспособность большинства предприятий, организаций и учреждений региона самостоятельно организовать эффективную защиту информации вследствие отсутствия специалистов, необходимой нормативно-методической литературы, высокой стоимости сертифицированных средств и услуг по ЗИ, предлагаемых коммерческими организациями, выступающими как монополисты в этой сфере;

— непредсказуемыми экономическими и социальными последствиями возникновения критических ситуаций, связанных с нарушениями безопасности информации в кредитно-финансовых учреждениях, системах управления экологически опасными производствами, транспортом, энергетикой.

Целями функционирования региональных систем защиты информации являются:

1. Проведение государственной политики по вопросам ЗИ в регионах, совершенствование организационно-правового, нормативно-методического, технического и информационного обеспечения эффективной защиты информации, составляющей государственную и служебную тайну, в органах государственной власти и местного самоуправления, на предприятиях, в учреждениях и организациях региона, в первую очередь, — вневедомственной принадлежности.

2. Координация действий региональных государственных и негосударственных структур по защите информации, составляющей коммерческую, банковскую, личную и другие виды тайн, а также — по защите наиболее ценной общедоступной информациисоздание необходимой инфраструктуры для организационно-правового, нормативно-методического, технического и информационного обеспечения эффективной защиты этих видов информации в регионе.